关于对企业破产案件管理人工作的调研报告

     (四)在制定《企业破产法》司法解释的过程中进一步明确人民法院与管理人的职权范围

     目前，人民法院在破产程序中对管理人的某些工作出现的越俎代庖现象，一方面是由于旧破产法下清算组工作特点的惯性延续，另一方面也是因为《企业破产法》对人民法院和管理人权利、职责规定得过于笼统。为促成人民法院和管理人关系的良性发展，首先要区分二者在破产事务中的不同角色，突显管理人的独立法律属性，确定其独立履行职责的责任主体地位。在制定相关司法解释的过程中，通过明确授予管理人相应的权利，拓宽管理人活动的空间，正所谓“有位才能有为”，这不单是管理人自身性质的要求，也是培养一支成熟的管理人队伍的必然要求。例如，对于债权人会议如何分组、出具委托手续对外委托评估、拍卖机构等工作都可明确由管理人负责。当然，赋予管理人更多权利的同时，还应该丰富和改进人民法院对管理人的监督内容与处罚手段，从而使管理人以高度的责任感和紧迫感，周到细致、认真负责地履行《企业破产法》规定的各项职责，谨慎高效地处理破产事务。也只有这样，才能使法官从繁琐的日常破产管理事务中脱离出来，有时间和精力去更好地审理企业破产案件。

     (五)鼓励设立专门的破产基金

      目前法律只规定了管理人报酬的上限，对下限则没有规定。国外有部分国家既规定上限，又规定下限，如美国规定管理人报酬的下限为60美元，德国为500欧元。同时我们国家的管理人指定以随机指定的方式为主，法官在企业破产案件的分配上对管理人也不具有“肥瘦搭配”的权力。在这种法律环境下，债务人不足以支付管理人报酬的企业破产案件，对管理人而言，就丧失了工作的吸引力。同时，破产程序的一个重要功能是检验债务人是否存在欺诈，并通过撤销等手段追索债务人隐匿转移的财产。如果将表面上“无产可破”的债务人一律拒之破产程序之外，可能纵容债务人的逃债行为。因为债务人将财产转移得越干净，支付管理人报酬的可能性越低，而通过破产程序发现、追回债务人逃债财产的可能性也越低。这样将形成债务人逃债越彻底，债务人越安全的局面。解决这些问题，建立专门的破产基金就显得尤为迫切和意义重大。其他国家和地区解决这一问题主要有以下几种方法：(1)交叉补贴，即在有产可破案件中多收取费用建立基金，用于弥补无产可破案件的支出；(2)政府财政拨款补贴；(3)设置特殊的税收取得基金；(4)用法院收取的破产案件受理费补贴；(5)由各方利害关系人垫款。破产监管人国际协会调查了14个国家和地区的公司与个人破产实践，目前采用方法(1)和(2)的有六个国家和地区，采用方法(5)的有九个国家和地区，而方法(3)和(4)几乎没有国家采用。实践中，在统一的破产基金尚未设立的情况下，各基层法院已经在自己的能力范围内开始了设立破产基金的试点，如深圳中院从受理的企业破产案件最终可供分配的财产中提取一定的比例划入破产基金，以供无产可破的案件支付管理人报酬。现阶段这种做法值得在有条件的法院加以推广。

     (六)推动管理人协会的建立工作

     目前我国尚没有建立管理人行业协会，这对于管理人工作的宣传、管理人资格的考核和培训、管理人行业标准和操作规范的建立等等工作都造成了很大的阻碍。而很多国家和地区是设有破产管理人自治组织如管理人行业协会的，如法国于1876年已经成立了破产管理人的协会组织。考虑到管理人业务的特殊性与独立性，设立跨专业领域的独立管理人协会是非常必要和迫切的。对于这一点，经过《企业破产法》三年多的实践，应该说理论界和实务界都已达成了共识。但是根据1998年10月25日国务院发布的《社会团体登记管理条例》第三条规定：“成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，”而目前管理人行业协会成立的一个难以解决的问题，就是业务主管单位的确立。律师及律师事务所由司法部作为业务主管单位，注册会计师及会计师事务所由财政部作为业务主管单位，清算事务所仅需在工商管理部门注册就可以成立，没有相应的业务主管部门。由于管理人没有统一的行业业务主管单位，所以建立管理人协会首先需要解决的问题，就是对其业务主管单位的确定，对这一问题的解决，主要有两种观点：一是由最高人民法院、司法部和财政部共同协商确定由哪个机关作为履行审查同意职责的业务主管部门；二是由最高人民法院作为业务主管部门。因为在破产案件中真正负责管理人工作的是人民法院，从管理人名册的制定、管理人的指定到对管理人履职的监督乃至对管理人违规的处罚，都是在人民法院的工作下进行的。因此，由最高人民法院担任其业务主管部门也并无不当。但如果确定由最高人民法院作为管理人的业务主管部门，则其具体负责单位、职能范围、人员要求等工作都需进一步调研后制订方案。