关于对企业破产案件管理人工作的调研报告

     三、意见和建议

     (一)限制清算组管理人的适用范围，调整清算组人员构成

    我国是于1986年制定的《企业破产法(试行)》中开始在破产法意义上使用“清算组”概念的，以破产企业上级主管部门和政府有关部门指派的人员为构成主体的清算组，在破产程序中，事实上承担着各国破产法中破产管理人的职责。但是，正如前文分析，清算组存在专业性、职业性、中立性、责任能力的不足等弊端。为解决清算组制度的弊端，《企业破产法》引进了各国破产法通行的管理人制度，规定由依法设立的律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所等中介机构或者机构中具备专业知识并取得执业资格的人员担任管理人，还原了破产管理工作的中介性、专业性、社会性等本质特征。但是考虑到新旧企业破产法适用的衔接、一些特别法的规定以及某些特殊案件的需要，《企业破产法》允许清算组担任管理人。但清算组为管理人的模式不应是指定管理人的主要形式，对由清算组担任管理人的案件必须严格限制，以免出现“穿新鞋走老路”的现象。如重庆高院就要求基层法院在任命清算组为管理人时，需报请高院同意。

     此外，按照《企业破产法》的相关规定，法院可以从编入管理人名册的社会中介机构中指定清算组成员。因此，在指定清算组为管理人时，法院应当克服清算组成员必须从政府部门中指定的旧观念，利用现行制度优势，由法院指定入册机构中的专业人员，令其专职从事破产管理的日常事务，实现专业人员与政府工作人员之间的功能互补和制约。

     (二)以管理人名册编制为依托，设立严格的管理人资格准入及考评体系

     目前经过三年多的使用，各地法院的管理人名册都进入调整时期，应当本着既有利于破产案件的顺利进行，又有利于培养专业化的管理人队伍的原则，以总量控制为前提，规定管理人资格准入的积极条件。首先，入册机构的数量应当与当地破产案件的受理总量相适应，以避免出现进入管理人名册的机构或个人长时间没有破产案件办理的局面，这也是管理人队伍形成的基础性条件。其次，要求入册的机构和个人拥有更高的专业素质。破产管理事务是一项十分复杂、实践性很强的综合性业务，融社会、经济、法律问题于一体，不仅有大量的法律事务与非法律事务交织在一起，而且可能面临破产清算、重整、和解多重任务，对管理人素质、能力的要求应该说要高于一般的律师、会计师。再次，在破产程序中，管理人直接掌握着债务人的财产，其一举一动都关系着破产财产的安全，关系着债权人的利益，故入册的机构只有拥有足够的财产，才能有效承担其在破产程序中的民事责任。尤其是在目前中介机构执业人员职业道德水平及社会诚信度普遍不高的背景下，达到一定的资产规模，是机构入册的责任能力的必然要求。

     为了实现对管理人名册动态管理的目标，还应建立起对入册机构的考评制度。包括但不限于入册机构的业绩考评、差错通报等制度。由破产案件的承办业务部门，在无记名问卷调查债权人、主管部门、破产企业意见的基础上，对每个破产案件的管理人建立起评价档案，作为入册机构是否适格的依据。

     (三)建立在对管理人分级管理基础上的随机指定管理人制度

     虽然以随机方式指定管理人，在实务界提出了以该种方式确定管理人，不能根据具体案情选择合适的管理人，会给破产企业带来事实上的不公平的质疑。但是，以随机方式指定管理人体现了公开、公正、透明，杜绝暗箱操作等立法价值目标，在当前体制未尽完善、法官素质差别较大的情况下，可以有效地防止权力人的利益寻租，还是应该坚持的。在这种情形下，为了克服随机方式产生管理人容易造成的随机性过大、缺乏案件针对性的缺点，建议建立管理人分级管理制度，类似于国家对房地产企业的“五级评级体系”。通过对入册中介机构的办案数量、日常业绩考核、专业培训考核等资质情况的评估，划分管理人的资质等级，对于企业规模小、破产财产少、对社会经济发展冲击不大、社会影响有限的企业破产案件，可以在较低资质等级的管理人中选任。相反，对于企业规模大、破产财产多、对社会经济发展冲击大、社会关注度高的企业破产案件则从资质等级较高的管理人中选任。从而实现在管理人选任上的有的放矢，也有利于促进管理人执业水平的提高，推进管理人制度的良性发展，确保破产程序的公平公正。