立案登记制与破产案件受理机制改革

　　四、立案登记制对破产案件的适用

　　鉴于破产案件具有的特殊性与复杂性，根据上述立案审查原则，笔者认为，一部分破产案件可以适用立案登记制，而另一部分破产案件则不适用立案登记制。

　　首先，从申请人的角度进行分析。对于债务人申请的破产清算案件以及申请和解的案件，原则上可以适用立案登记制。也就是说，只要债务人的申请符合《企业破产法》第2条、第7条等条的规定，即债务人发生破产原因，其提交的申请文件符合第8条的规定或足以认定存在破产原因的，人民法院就应当立案受理。对于债权人申请的破产清算案件，债务人经人民法院通知在法定期限内对申请没有提出异议的，原则上也可以适用立案登记制。但债务人在法定期限内对申请提出异议的，在异议符合法律规定可以成立的情况下，应转入对相关争议的实质性审查，不适用立案登记制。

　　其次，从破产案件的申请类型分析。如上所述，当事人提出申请的破产清算案件、和解案件原则上可以适用立案登记制，但提出重整申请的案件则不适用立案登记制。因为对重整案件的立案审查，除了要求重整申请符合《企业破产法》第2条、第7条、第8条、第70条的规定，还需要审查债务人是否符合适用重整程序挽救的条件、是否具有重整成功的可能性，而这种审查属于案件情况的实质性审查，是通过简单的立案登记方式无法解决的。据此，对于申请重整的案件，无论是债权人、债务人还是股东提出申请，无论债务人有无异议，人民法院均需进行实质审查，不能适用立案登记制。因为重整程序是企业挽救程序，并非仅是单纯的债务清偿程序，适用重整程序的一项重要条件就是债务人在发生重整原因的前提下，必须具有挽救希望与挽救价值。重整程序不适当的启动会使所有债权人受偿权利的行使均被中止。不具备挽救条件的企业适用重整程序，最终难免转入破产清算，只会延误债权人的受偿时间，浪费资源，各方利害关系人的权益可能受到严重的不利影响，这与申请破产清算的案件是完全不同的。所以，人民法院应对重整申请进行实质审查，实质审查的对象主要是债务人是否具备挽救希望与挽救价值即符合重整条件，而不仅是是否存在重整原因。

　　其他国家立法对重整申请审查程序的规定虽有差异，但通常都是采用实质审查原则。美国联邦破产法对当事人特别是非债务人如债权人提出的重整申请，允许债务人等利害关系人申请听证，以保证法院的裁判建立在全面充分了解相关信息的基础上。对于重整(日本称公司更生)申请的审查，日本《公司更生法》第39条规定，法院可以经利害关系人申请或依职权，就以下事项颁布调查令：1.破产开始的原因及事实；2.更生程序开始可能存在的消极事由，包括费用缴纳情况、正在进行的对债权人更有利的相关程序、显然不具有重整成功的可能以及重整申请有不当目的或不诚实；3.与启动更生程序有关的公司业务、财产等必要事项。我国台湾地区“公司法”第285条也规定了对重整申请的审查，法院应选任对公司业务具有专门学识和经营经验的非利害关系人为检查人，调查公司业务、财务状况及资产评估、公司营业状况、依合理财务费用负担标准是否有经营价值，以及公司负责人对于执行业务有无怠忽或不当及应负之责任、声请事项有无虚伪不实情形等，检查人对于公司业务或财务有关之一切簿册、文件及财产，也应加以检查。为保证上述检查事项的顺利进行，该法还对董事、监事等人员的配合义务作了规定，并对虚伪陈述者科以刑罚。与美国立法将法院之判断建立在对当事人听证、充分辩论的基础之上相比，我国台湾地区的规定具有较强的职权主义色彩，两种立法体例反映了不同的法律文化传统。为了弥补法院实质审查重整条件时商业判断能力上的不足，日本、韩国和我国台湾地区立法中还设有征询制度，由法院就重整申请向有关部门征询意见，作为其裁定重整与否的重要参考。日本《公司更生法》第8条规定，就债务人公司或者该公司的更生程序，法院认为有必要时，应将相关情况通知监督公司业务的行政厅和税务部门。《韩国倒产法》第40条规定，法院通过各种方法对是否存在开始条件进行调查，并在收到重整程序开始申请之后，应通知监督公司业务的行政厅、金融监督委员会及管辖公司本店所在地的税务署长。法院认为有必要时，可以要求监督公司业务的行政厅、金融监督委员会和对关于可以依国税征收法或地方税征收法征收的请求权有征收之权限者陈述关于公司重整程序的意见，收集其意见，依其职权进行必要的调查。但法院并不受其意见的拘束。我国台湾地区“公司法”第284条规定，法院在接到重整申请后，应检送申请书副本并征询相应国家机关的意见，包括中央主管机关(经济部)、目的事业主管机关(内政部、交通部、财政部)以及证券管理机关。立法规定征询制度是因为公司有无重整的价值与必要，主管机关因平日对其的监督管理比较熟悉，而目的事业监督机关以及证券管理机关就公司营业及业务状况更知之深切，故法院应征询其意见，作为是否开始重整程序的参考。⑩我国对重整案件立案的实质审查可以借鉴其他国家和地区的有益经验。

　　但需注意的是，对重整案件立案的实质审查不能过于严苛，不能要求重整申请人提交超出立案审查阶段需要的材料，不能按照重整计划草案批准的标准审查立案问题。申请人需要说明的是重整具有可行性，即具有成功的可能性，而不是成功的确定性。在司法实践中，有的法院为拒绝受理重整申请，不仅要求申请人在立案审查时就确定新的战略投资者，提交完整的重整计划草案，甚至还要求提交上亿元的所谓重整保证金，这些都是错误的。并不是每一个进入重整程序的企业都能够获得成功，在一些国家，重整成功的企业在申请企业中只占少数，但绝不能因此就拒绝给具有挽救可能的企业以挽救机会，将其关在门外。

　　第三，从债务人的主体性质分析。这主要是因为法律、法规、司法解释或有关指导文件对某些企业主体的破产包括破产申请问题有特别规定，所以不适用立案登记制。其一是金融企业。《企业破产法》第134条第2款规定：“金融机构实施破产的，国务院可以依据本法和其他有关法律的规定制定实施办法。”根据有关金融机构立法，对商业银行、证券公司、保险公司等金融机构的破产立案，通常需要事先与金融监督管理机构进行必要的沟通，取得其同意，有时还需要进行前置的行政清理工作，所以不适用立案登记制。其二是上市公司。上市公司破产案件的审理不仅涉及《企业破产法》、《证券法》、《公司法》等法律的适用，还涉及司法程序与证券监管等部门行政程序的衔接问题，需要考虑充分保护债权人、广大投资者和上市公司的合法权益，优化配置社会资源，促进资本市场健康发展等问题。最高人民法院在其2012年下发的《关于审理上市公司破产重整案件工作座谈会纪要》中，对上市公司破产重整案件的审理包括受理程序作有特别规定。第3条规定，“申请人申请上市公司破产重整的，除提交《企业破产法》第8条规定的材料外，还应当提交关于上市公司具有重整可行性的报告、上市公司住所地省级人民政府向证券监督管理部门的通报情况材料以及证券监督管理部门的意见、上市公司住所地人民政府出具的维稳预案等。上市公司自行申请破产重整的，还应当提交切实可行的职工安置方案”。第4条规定，“债权人提出重整申请，上市公司在法律规定的时间内提出异议，或者债权人、上市公司、出资人分别向人民法院提出破产清算申请和重整申请的，人民法院应当组织召开听证会。人民法院召开听证会的，应当于听证会召开前通知申请人、被申请人，并送达相关申请材料。公司债权人、出资人、实际控制人等利害关系人申请参加听证的，人民法院应当予以准许。人民法院应当就申请人是否具备申请资格、上市公司是否已经发生重整事由、上市公司是否具有重整可行性等内容进行听证。鉴于上市公司破产重整案件较为敏感，不仅涉及企业职工和二级市场众多投资者的利益安排，还涉及与地方政府和证券监管机构的沟通协调。因此，目前人民法院在裁定受理上市公司破产重整申请前，应当将相关材料逐级报送最高人民法院审查。”据此，上市公司破产与重整案件的立案，不适用立案登记制。