立案登记制与破产案件受理机制改革

　　作者简介：

　　王欣新，中国人民大学法学院教授、博士生导师，中国人民大学破产法研究中心主任，北京市破产法学会会长

　　原文出处：

　　《法律适用》(京)2015年第201510期第36-44页

　　内容提要：

　　立案登记制改革的实质，是将立案时对实体法律关系的实质性审查改为对立案文件的形式性审查，凡只需要通过形式审查即可确定应否立案的案件，就应适用立案登记制。破产案件立案的关键是债务人是否发生破产原因。据此，当事人申请的破产清算以及和解案件，原则上可以适用立案登记制，申请重整的案件不适用立案登记制。此外，破产案件的立案具有与其他案件不同的特征，其一，破产案件的立案虽然要求具备债务人发生破产原因的实质性条件，但该实质性要求是可以通过形式性审查确认的；其二，立案中形式性审查文件的缺失可以通过对立案实质性条件具备的确认而解决。

　　关 键 词：

　　立案登记制/破产案件/实质性审查/形式性审查

　　2015年4月1日，中央全面深化改革领导小组第十一次会议审议通过了《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》(以下简称《立案登记改革意见》)。4月13日，最高人民法院通过并公布了《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》(以下简称《登记立案规定》)。随着上述两个文件自5月1日起的施行，立案登记制的司法改革大幕在中国拉开，但这两个文件都没有明确规定破产案件是否也实行立案登记制。有的人认为破产案件应包括在内，①一些法官也持这一观点。但也有人认为不应包括在内，如笔者所在的“破人与破事”微信群中谈及这一问题时，一些从事破产审判与实务的群友就认为不应包括在内。广东省深圳市中级人民法院则通过公布《破产案件立案规程》等文件，明确表示破产案件不适用立案登记制。破产案件受理难一直是司法实践中亟待解决的问题，破产案件应否适用或者如何适用立案登记制更需要及时解决，在文件规定不明的情况下存在不同观点也是很正常的现象。不过笔者认为，登记立案只是解决立案难的一种手段，更重要的是应正确理解立案登记制改革的指导思想，改变过去在旧破产法和国有企业政策性破产影响下形成的错误观念和思维定势，纠正错误的操作惯例，调整过去对破产案件要“严把受理关”的旧理念，真正做到依法受理破产案件，“公平清理债权债务，保护债权人和债务人的合法权益，维护社会主义市场经济秩序”。②

　　一、立案登记制与破产案件的受理

　　《立案登记改革意见》规定：“有下列情形之一的，应当登记立案：(一)与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织提起的民事诉讼，有明确的被告、具体的诉讼请求和事实依据，属于人民法院主管和受诉人民法院管辖的；……(四)生效法律文书有给付内容且执行标的和被执行人明确，权利人或其继承人、权利承受人在法定期限内提出申请，属于受申请人民法院管辖的……有下列情形之一的，不予登记立案：(一)违法起诉或者不符合法定起诉条件的；(二)诉讼已经终结的；(三)涉及危害国家主权和领土完整、危害国家安全、破坏国家统一和民族团结、破坏国家宗教政策的；(四)其他不属于人民法院主管的所诉事项。”《登记立案规定》第1条规定：“人民法院对依法应该受理的一审民事起诉、行政起诉和刑事自诉，实行立案登记制。”第10条规定了与《立案登记改革意见》基本相同的6种不予登记立案的情况。第18条规定：“强制执行和国家赔偿申请登记立案工作，按照本规定执行。上诉、申请再审、刑事申诉、执行复议和国家赔偿申诉案件立案工作，不适用本规定。”从这两个文件的规定看，在应当适用立案登记制的案件范围中，没有直接列明包括破产案件，而在不适用立案登记制的范围中，则明确不包括破产案件。这就使得人们尤其是法官与从事破产管理工作的律师、会计师等中介机构人员颇有些纠结，搞不清依据这两个文件到底破产案件是否应适用立案登记制。

　　笔者认为，有关文件对破产案件是否适用立案登记制没有明确表态，这主要是因为破产案件的立案较之其他案件更为复杂，难以用“一刀切”的方式统一规定是否适用立案登记制。对立案登记制的改革，我们一定要把握其实质，把握其精髓。实行立案登记制的目的，是“为充分保障当事人诉权，切实解决人民群众反映的‘立案难’问题，改革法院案件受理制度。”(《立案登记改革意见》)以登记方式立案，只是一种适合大多数案件立案程序的改革原则与手段，但也会有一些例外案件不适合或不完全适合采用简单的登记立案，需要通过其他方法乃至辅以社会综合治理来解决受理难等问题，如《登记立案规定》第18条规定，不过这并不意味着这些案件的立案工作就不需要充分保障当事人诉权，不需要改革、完善法院的案件受理制度，破产案件的立案受理也是如此。

　　立案登记制改革的实质，就是将原来立案时对实体法律关系的实质性审查改为对起诉文件的形式性审查，并体现为主要以登记立案。据此，凡是只需要通过形式审查就可以确定应否立案的案件，就应当适用立案登记制，凡是需要通过实质审查才能确定是否立案的案件，或者立法对立案有其他特别规定(如上诉等)的案件，就不适用立案登记制。具体到破产案件是否适用立案登记制，笔者认为，关键是要看破产案件的立案需要审查哪些要件，对这些要件是否需要进行实质性审查。根据《企业破产法》的规定，涉及破产案件立案审查的主要有以下条款。第2条规定：“企业法人不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力的，依照本法规定清理债务。企业法人有前款规定情形，或者有明显丧失清偿能力可能的，可以依照本法规定进行重整。”这规定了破产原因(包括重整原因)，是破产案件受理的实质性条件，凡具备此项要件者，法院均应当受理。第3条规定：“破产案件由债务人住所地人民法院管辖。”这表明破产案件属于人民法院主管，并且明确了破产案件的地域管辖法院。第7条、第70条规定了破产案件包括重整案件的申请权人。第8条规定提出破产申请时应当提交的文件，包括破产申请书和有关证据，这些申请文件主要是形式审查的对象。第10条规定了债权人提出破产申请时，债务人对破产申请享有的异议权，以及法院对异议的审查。根据上述法律规定，只要是债务人发生破产原因，就应当受理破产案件，通过破产程序解决债务人的债务清偿问题。据此，我们可以认定，破产原因是否存在是影响破产案件受理的唯一实质性条件，各种申请文件的具备仅是形式性要件。只要发生破产原因，即便申请人提交的申请文件有所欠缺，可以通过补充补正解决；部分文件无法提交的，只要不影响对破产原因的认定，法院也应当受理。

　　广东省深圳市中级人民法院在公告中，表示破产案件不适用立案登记制的理由之一，是“破产案件受理后，债务人的财产和营业事务依法均由管理人接管，债务人的权利能力和行为能力均受到重大影响，故破产案件不适用立案登记制”。应当说，这些因素只能说明破产案件对当事人的权益影响较大，社会影响较大，但并不是立法规定的判断破产案件应否受理的审查内容和立案标准，也不是立案时应当对破产申请进行实质性审查的理由。其他民商事案件也有对当事人权益影响大、社会影响大的，同样可以适用立案登记制，所以以此解释破产案件为什么不适用立案登记制是不妥的。该院规定破产案件实行形式审和实质审查相结合的原则，也是其认定破产案件不适用立案登记制的理由。如果破产案件的立案都必须进行实质审查，那么的确可以作为其不适用立案登记制的理由。破产原因是破产案件立案应具备的实质性条件，但存在实质性条件的要求，并不表明决定是否立案就一定要经过实质审查。关键是能否不经实质审查而根据对外观证据的形式审查，就合理的认定或推定破产原因的存在，确定案件应否立案受理，如果可以，立案登记制就有适用的条件。