简化破产程序必要性与可行性研究

    （五）简化破产案件审理程序是化解执行难题的需要

    1、“执行难”问题由来已久多年以来，“执行难”问题严重困扰着法院，并受到社会各界的普遍关注。执行 难问题不仅严重损害当事人的合法权益，破坏社会主义法制的尊严，而且影响经济发 展和社会稳定。相当数量的生效判决、裁定、调解书得不到如期执行，甚至因客观原 因被长期中止，使人们对司法公正、法律的权威产生疑虑，也会动摇人们通过诉讼途 径寻求公正的信心，甚至会出现人们对政法机关乃至对党和国家的信任危机。司法实 务界和法学理论界均想方设法以期解决执行难问题。比如，为集中力量解决执行难问 题，从根本上维护社会主义法制的统一和尊严，《中共中央关于转发〈中共最高人民 法院党组关于解决人民法院“执行难”问题的报告〉的通知》（即中发[1999]11 号文 件）即要求各地党委认真落实解决执行难问题的具体措施，以实际行动维护社会主义 法制的统一和尊严。又如，中央文明办、最高法院、公安部、国务院国资委、国家工商总局、中国银监会、中国民用航空局、中国铁路总公司等中央八个部门、企业近期 会签了《“构建诚信、惩戒失信”合作备忘录》，规定由最高法院向签约各方推送失信 被执行人名单，相关部门收到名单后在其管理系统中记载包含相应惩戒措施等内容的 名单信息，或者要求受监管的企业或单位实时监控，进行信用惩戒。国家工商总局企 业注册局局长周石平称，截至目前，黑名单库共汇集吊销企业信息 465.98 万条，其 中三年有效黑牌企业 94.95 万户。

    从实际效果来看，上述措施可以解决一些问题，但不能解决所有问题，执行难问 题尚未得到根本性解决。比如以企业为被执行人的执行难案件，很多是因为被执行人 无清偿能力，即实际上这些企业已经破产了。对于这种案件，法院只能作出中止执行的裁定 。而中止执行并非案件终结，从理论上来说，只要申请人发现债务人有新的 财产，就可以要求法院恢复对案件的执行。这样就会产生大量的悬在半空中的案件。 而且，随着时间的推移，旧的问题不能解决，新的问题又浮出水面，执行难问题就像 滚雪球一样越滚越大。因为一个丧失生命力的企业，如果听任其继续存在，而无法律 的公示和警示，那就容易形成“交易陷阱”。不明真相的人与之交易，就可能陷入泥 潭。流弊所及，必然造成一个个三角债乃至多角债。这些执行不能企业的其它债权人 还会发动更多的诉讼活动并产生更多的执行不能的案件，这就进一步加大了执行难问 题。这不仅损害了债权人的利益，而且动摇了社会对法律的信仰和依赖，影响了社会 的稳定与发展。

    2、运用破产程序可以化解很多执行难问题

    造成执行难的原因是多方面的，其中法律制度层面上缺失法院依职权宣告债务人 破产的强制性破产制度就是重要原因之一。

    有人认为，债权债务关系是私权利的范畴，国家不应当干预，所以在破产程序的启动上不应该采取法院依职权宣告债务人破产的强制性破产制度。我们认为，这种 观点是错误的。一方面，企业的存续、经营和发展，关系到不特定的债权人的利益， 关系到社会公平与诚信体系，也极大影响着国家的市场监管秩序。因此，企业在面临 资不抵债或者无力偿还到期债务的问题时，国家权力的有限干预，即使一定程度上制 约了私权，但保护了社会诚信和社会公平，有效地维护了市场的监管秩序，实现了社 会公共价值。另一方面，法院依职权启动破产程序，如果债务人愿意进入破产程序， 则有利于债权人的公平受偿，体现社会公平。如果债务人不愿意进入破产程序，则有 利于督促债务人尽快履行生效法律文书确定的义务，有利于很好的解决执行难问题。 著名破产专家曹思源也指出，目前世界上破产法多数都规定了法院可以依职权宣告企 业破产，如果法院发现某个问题企业亏损得厉害，发不出工资来了，法院就可以依职 权宣告该企业破产。而我们新破产法没有这一条，这可算是新法美中不足的一点。如 果《企业破产法》增加这一条，发生在广东、浙江等地的企业主卷资逃跑事件就可以得到有效的遏制。

    简化破产案件审理程序，引导当事人启动企业破产程序就可以化解大量的诉讼案 件和执行案件，尤其可以为众多中止执行的案件提供终结机制，对于解决案多人少的 矛盾和执行难的问题具有重要的现实意义。第一，可以集中清偿全部债权。依据现行 法律规定，被执行人的其他已经取得执行依据的或者已经起诉的债权人发现被执行人 的财产不能清偿所有债权的，可以向法院申请参与分配执行。执行程序中的这一参与 分配制度虽可缓减债务人资产不足以清偿多个执行标的的不公平，但因其仅针对获得 执行依据的债权人而有一定的局限性，即执行程序使得申请在先的债权人可能得到更 多份额的受偿，申请在后或暂未获得执行依据的其他债权人则分文无获。而破产作为 概括执行程序，无论债权人此前是否获得执行依据、债权是否已到期，一旦申报债权 并经审核确认后均可在破产程序中得到公平有序的集中清偿，消弭了执行程序个别清 偿可能给合法债权人带来的保护弱化问题，从而实现实质公平。，第二，可以合理终 结执行案件。通过启动破产程序从根源上一次性了结涉及债务人企业的全部执行案件，避免同一生效法律文书仅依靠“中止执行——申请恢复执行——再次中止执行——再 次申请恢复执行”的模式陷入反复立案、久执不结的恶性循环，为执行所涉各方利益 冲突钝化与整合提供了可能性，也可以减少执行中的重复劳动，威慑有执行能力的被 执行人自动履行。

    3、执行不能转破产具有法律依据

    《民诉法司法解释》第 276 条规定：“执行中，具有企业法人资格的被执行人不 能清偿到期债务，根据债权人或者债务人申请，人民法院可以依法宣告被执行人破产。” 最高法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》（法释[1998]15 号）第89 条规定：“被执行人为企业法人，其财产不足清偿全部债务的，可告知当事人依法 申请被执行人破产。”可见，如被执行人为企业法人，当事人可以通过申请被执行人 破产来进行分配。《破产法司法解释（一）》第 4 条规定：“债务人账面资产虽大于负 债，但存在下列情形之一的，人民法院应当认定其明显缺乏清偿能力：……（三）经 人民法院强制执行，无法清偿债务。”这些规定为执行不能转破产程序提供了法律依 据。

    但是，上述司法解释中强调法院只能根据当事人的申请才可以依法宣告破产，而 法院不能依职权启动破产程序。对此，《企业破产法（试行）意见》第 15 条规定：“在 民事诉讼程序或民事执行程序进行中，人民法院获知债务人不能清偿到期债务时，应 当告知债务人向其所在地的人民法院申请破产。申请破产的，债务人所在地的人民法 院应当依法宣告债务人破产。不申请破产的，不依职权宣告债务人破产。原诉讼程序 或执行程序可继续进行”。

    当然，在执行不能转破产问题上，法院也并非完全被动，可以主动做一些相关的 衔接工作。对此，最高法院于 2009 年 6 月 12 日公布的《关于正确审理企业破产案件， 为维护市场经济秩序提供司法保障若干问题的意见（》法发[2009]第 36 号）规定“：七、 正确认识破产程序与执行程序的功能定位，做好两个程序的有效衔接。18.人民法院 要注重做好破产程序和执行程序的衔接工作，确保破产财产妥善处置。涉及到人民法院内部破产程序和执行程序的操作的，应注意不同法院、不同审判部门、不同程序的 协调与配合。涉及到债务人财产被其他国家行政机关采取保全措施或执行程序的，人 民法院应积极与上述机关进行协调和沟通，取得有关机关的配合，依法解除有关保全 措施，中止有关执行程序。19.人民法院受理破产申请后，在宣告债务人破产前裁定 驳回申请人的破产申请，并终结破产程序的，应当在作出终结破产程序的裁定前，告 知管理人通知原对债务人财产采取保全措施或执行程序的法院恢复原有的保全措施 或执行程序，有轮候保全的，以原采取保全措施的时间确定轮候顺位。对恢复受理债 务人为被执行人的执行案件，应当适用申请执行时效中断的有关规定。”

    （六）简化破产案件审理程序是进一步完善破产法律体系的需要

    近些年来，随着我国市场经济体制的逐渐确立，市场主体范围逐渐扩大，特别是 随着民营经济的崛起，小型企业数量剧增，同时公有企业在数量上不再占主导地位。

    2006 年立法机关审议通过的新破产法，解决了一些旧破产法中没有解决的问题，但 该法却没有根据我国的实际情况设置简易破产程序。因此现行《企业破产法》面对复 杂多样的市场主体，亦难满足破产案件审理的需要。因为破产法程序单一的问题没有 因为新的破产法的出台而得到解决，现行《企业破产法》与旧破产法适用相同的单一 程序即普通程序，这不能完全适应规模不同、债务关系繁简有别的破产案件的需要。 因为从经济学的角度来讲，若所有的破产案件都适用普通程序，对于小额破产人来说 并非划算，相对较长的结案时间必然会增加当事人的隐性支出，使得这类破产案件很 不经济。而设立简易破产程序可以解决破产法程序设置上的缺陷。普通程序可以适用 于破产金额较大、债权人数较多、案情复杂的大中型企业破产案件。通过严谨的程序， 保证案件的审理质量。简易程序则可以适用破产金额较小、债权人较少、案情相对简 单的小型企业破产案件。因此破产实践客观上向我们提出了设立与普通程序相比更为 简洁、能够满足小额破产人需要的程序，即简易破产程序，这也是完善我国破产法律 体系的需要。