简化破产程序必要性与可行性研究

    在 2012 年 11 月 17 日召开的“第五届全国破产法论坛”上，最高法院副院长奚 晓明指出，破产法实施五年从总体情况讲实施效果不尽如人意，破产法制对于市场秩序的积极调整作用没有得到充分发挥，破产案件启动难的趋势仍然存在。2013 年《中 共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要健全优胜劣汰市场化退出机 制，完善企业破产制度。其中，一个重要方面就是要建立健全市场化、简易化、法治 化的企业破产审判制度，更好地适应和满足高速增长的中小微企业破产保护的需要， 以促进混合制经济发展，推动经济转型升级。本文通过对简化破产程序的必要性与可 行性问题进行研究，目的是为当前的破产审判工作和日后制定我国破产简易程序提供 参考，以充分发挥破产法制对于市场秩序的调整作用。

    一、简化破产案件审理程序的必要性

    （一）简化破产案件审理程序是市场经济发展的需要

    从历史上来看，破产法律制度的出现本身就是市场经济发展的内在需要。只要有 市场交易和市场经济，就必然会产 生债权债务关系，也必然会产生破产。在市场经 济的社会中，有经济主体进入市场，必然会有经济主体退出市场，这是市场经济优胜劣汰的客观规律的体现。而破产制度是在债务人不能清偿到期债务时，对其进行破产 宣告，并在法院的主持下对其全部财产进行清理、分配或者进行重整、和解等的法律 制度。

    新中国建立后，我国在很长的一段时间里，都实行的是计划经济，自然是不需要 破产法的。1978 年改革开放后，逐步实行有计划的商品经济，直到 1992 年党的十四 大提出我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，才开始了完善和发展 市场经济之路。在这个过程中，我国于 1986 年颁布的新中国历史上第一部《企业破 产法（试行）》，以及于 1991 年修订的《民事诉讼法》中第十九章“企业法人破产还 债程序”的规定，对我国企业法人破产问题作出了规定，对促进企业自主经营、自负 盈亏，建立优胜劣汰的竞争机制、规范企业破产行为、保护债权人的合法权益发挥了 一定的积极作用。但是随着我国市场经济的进一步发展，《企业破产法（试行）》越来 越不能适应我国经济社会发展的需要。这也促使全国人大财经委员会根据第八届全国 人大常委会立法规划于 1994 年 3 月着手组织新破产法的起草工作，并在于 2006 年出 台了现行《企业破产法》。该法扩大了原先《企业破产法（试行）》的适用范围的同时， 顺应了市场经济发展的需要，也进一步完善了破产法律制度，如引入了破产管理人制 度和重整制度等。但美中不足的是，该法并未设立简易破产程序，这一制度缺失的弊 端在经济日益发达的今天愈发凸显。

    随着我国社会主义市场经济的发展，商事主体向多元化扩张，包括中小微企业、 独资企业、合伙企业和其他营利性经营组织逐渐成为社会主义市场经济中的主要主体。 公开资料显示，我国中小微企业占企业总数的 99.7%，其中，小型、微型企业占到企 业总数的 97.3%。中小微企业已经成为促进经济增长的生力军。2010 年，全国规模以 上中小微企业工业增加值增长 17.5%，占规模以上工业增加值的 69.1%；实现税金 1.5万亿元，占规模以上企业税金总额的 54.3%，完成利润 2.6 万亿元，占规模以上企业利润总额的 66.8%，提供八成以上城镇就业岗位。 但是，我国中小微企业的平均寿命仅为 3.7 年，4每年有近 100 万家中小微企业倒闭，占全部中小微企业数量的 2.38%。而自 2006 年《企业破产法》实施以来，全国法院每年受理的破产案件数量一般稳定 在 3000 件左右。

    据工商部门统计，民营企业较为发达的温州于 2007 年至 2012 年间共注销企业22481 家、被吊销营业执照的企业 25213 家。与此相对应，近六年来温州全市法院受 理企业破产案件的数量仅为 51 件。注销和被吊销营业执照的企业数量与法院受理的 企业破产案件数量之间的巨大反差反映出大量企业均没有通过司法破产程序退出市 场。一些企业家宁肯跳楼、跑路也不愿意走破产之路。2011 年 1 至 9 月，仅在浙江省 就发生了 228 起企业主“跑路”事件，其中不乏员工数千人的大企业。这些现象，一 方面导致债权人与企业员工的利益难以得到有效的保障，另一方面也扰乱了正常的市 场经济秩序，对于合法经营的企业来说，也是一种不公正的竞争。那些不合法经营、 大捞一笔就直接“跑路”的行为，对温州的社会信用体系、民事融资环境乃至整体社 会形象都造成了严重损害。

    在破产制度发达的美国，破产法院在 2007 年至 2012 年间共受理破产案件 7571607件。摒除自然人破产案件，美国破产法院每年受理的企业破产案件也达到 60000 件左 右。中美法院受理企业破产案件数量的巨大差距，一方面是由于经济文化的原因，另 一方面也是由于我国简易破产制度缺失致使我国的企业破产程序繁琐而冗长，从而导 致很多企业不愿意通过司法途径宣告破产或进行重整、和解。

    我国《企业破产法》适应市场经济发展的要求，将破产案件的范围将扩大后，我 们就应当根据破产案件的繁简程度设计不同的破产程序，以最大限度地满足负债程度 不同的债务人清理债务的要求，对其中的广大小企业和其他经济组织而言，一般适用 简易破产程序更能实现破产法的价值目标。

    （二）简化破产案件审理程序是高效公正司法的需要

    1、公正必须是有效率的。公正与效率的关系就像“蛋糕分割现象”，即效率是“蛋 糕的大小”，公正则意味着“如何分割这块蛋糕”。法律既要追求效率的目标——使蛋 糕做得又大又好，又要追求公正的目标——使蛋糕合理地分配。法律效率所追求的是 以最经济的方式来实现公正的目标。公正的获取是在具备有效率的前提下实现的，如 果没有效率这块“蛋糕”，也就无法对“蛋糕”进行分割，公正也就无法实现。

    在法律的众多价值目标之中，公正应当是最重要的，但公正必须是有效率的，迟 来的公正是非公正。如果案件久拖不决，公正被耽搁，则在某种意义上相当于公正被 剥夺。有的破产案件审理了十几年，当事人对公正的渴望被消耗殆尽，即使案件最终 得到公正合理地解决，当事人对公正的感觉也是极其负面的，甚至会很后悔参与诉讼 程序，发出“从今往后我再也不想打官司了”的感慨。显然，迟来的公正绝不是人们 想要的，也是不应该存在的。而简化破产程序正是体现了人们对效率的重视和追求。 小公司破产案件中评判破产制度好坏的基准不是被拯救的企业个数，而是看破产法是否有效并能快速解决问题。

    2、实现公正的成本必须合理。公正的实现是需要成本的。从司法的角度来看， 实现公正至少需要审判法庭、法官及其辅助人员工资、当事人交纳的诉讼费、律师代 理费以及时间的消耗等成本。诉讼持续时间越长，消耗的成本则越高。现代诉讼法律 体制不应当不计成本地追求公正，至少所需支出的人力、物力、财力等成本不应该过 高。台湾学者江元庆曾在《流浪法庭 30 年》一书中讲述了三名“老人”在司法长河 中沉浮，长达三十年始得上岸的故事。当年，这三人均为台湾第一银行高级职员，因 一桩金融弊案而被控罪和定罪，但他们自信无辜，不服所判，坚持上诉，直至被宣告 无罪。只是，他们当初无论如何也不会想到，实现公正的路途竟会如此艰难和遥远。 案发时，三人正当壮年，至三审定谳，还其清白三十年之后，三人垂垂老矣。当年金 融界的精英，社会栋梁之材，因为此案，不但大好前程付诸东流，理想和尊严也不能 保全，原本光明向上的人生，一夜之间，变成一场看不到尽头的绝望挣扎。虽然他们没有溺毙“河中”，能够活着“上岸”，目睹公正到来，但这样的公正实在是极其苦涩。 该案在高等法院有十三审，在“最高法院”也有十三审，加上最早地方法院的一审， 前后共二十七审，经手的法官多达一百零七人次，投入之巨，令人咋舌。对当事人及 其家庭而言，如此耗时费力的官司完全是一场灾难。

    同样的道理，如果一个破产案件经过几年甚至十几年才得到解决，各方支付的成 本就可能高于收益，特别是对那些数额不大的简单破产案件来说更是如此，这也是许 多债权人不愿意申请债务人企业破产的一个重要原因。我们就曾亲眼见过多个破产案 件拖的时间太长，以至于车辆等财产因多年长期露天放置而导致最终全部报废的结果， 确实令人痛心。

    （三）简化破产案件审理程序是建立社会信用体系的需要

    经过三十多年的改革开放，我国经济已基本步入了社会主义市场经济的轨道。市 场交易关系和交易行为将更多地表现为信用关系，不仅银行信用关系日益广泛，而且 工商企业之间的信用规模也不断扩大。与市场经济信用关系发展紧密相连的“社会信 用”的作用机制也必将发挥基础性作用，成为维系市场经济各主体之间经济关系的重 要纽带。社会信用体系的建立和完善既是市场经济发展的必然结果，也是市场经济体 系建立与完善的必要条件和基本特征。

    但我国目前诚信缺失情况比较严重，已使我国经济秩序受到相当程度的影响，甚 至对我国企业的国际竞争力也产生了影响。2011 年下半年，《小康》杂志社中国全面 小康研究中心联合清华大学媒介调查实验室在全国范围内开展的“2011 中国人信用大 调查”结果显示，2010 年-2011 年中国信用指数为 62.7 分，从 2005 年至今的走势看， 中国信用指数始终处于低位运行态势。数字背后，是愈发凸显的社会信任危机。据不 完全统计，我国年均假冒伪劣产品的产值有 13000 亿元之多，相当于一年国内生产总 值的 15%以上，国家每年因此损失的税收额达 250 亿元。世贸组织总干事穆尔曾尖锐 地指出，“中国加入世贸组织后，从长远看，最缺乏的不是资金、技术和人才，而是信用以及建立和完善信用体系的机制。”

    市场经济就是信用经济，因为社会信用体系是市场经济发展的基石。信用管理体 系的建立，不仅对于防范企业经营风险、金融风险，维护市场经济秩序，提高资源配 置效率有积极的作用，而且为惩治失信行为提供了法律保障。我国征信体系的不完善 甚至某种程度上的缺失，给破产法的有效实施和进一步深化也带来了极大的困难。目 前我国企业和个人等经济主体缺乏信用基础的情况很普遍，债权保护制度和信用监控 尚不完善，对债务人履行义务的约束不完善且不具有强制性；同时尚未建立作为发达 市场经济中信用体系基础的信用记录、征信组织和监督制度。能否有效拯救困顿企业， 关键在于财务信息的清晰、准确，而这就依赖于征信体系的完善。因此，必须加快建 立符合中国国情的征信体系，这样才能使《企业破产法》真正成为市场经济法律体系 建设的“唐古拉山脉大隧道”。

    在社会信用体系建设过程中，如何借鉴发达国家成熟的经验是十分重要的。市场 经济发达的国家都非常重视信用制度和法律法规的建设。在德国的信用体系建设中， 其《破产条例》就是规范信用信息公开的法律之一。该法规定，企业破产必须到当地 破产法院申请。该条例对企业和消费者破产的条件、过程做了明确的规定。破产申请 经破产法院审核批准后即进入破产程序，法院将破产企业或消费者列入破产目录，并 予以公布。联邦各州建有各自的破产目录中心。

    简化破产案件审理程序对社会信用体系的建立具有重要意义。首先，让大量符合 破产条件的企业通过破产程序退出市场，可以大量减少因无数“僵尸企业”存在而带 来的信用陷阱。其次，通过清查破产企业账册，可以发现和掌握企业经营情况，对转 移企业财产和逃废债务的企业主不仅要追究其民事赔偿责任，还要追究其刑事责任， 同时对诚实守信的企业主予以保护并依法豁免其债务，这可以引导企业建立规范的财 务制度和内部管理制度。