论强化法院对涉众案件执行转接破产程序的职权干预

　　四、强化法院对涉众案件执行转接破产程序职权干预的基本规则

　　鉴于涉众案件的特殊性，理性的程序机制必须兼顾当事人自治和司法强制，在《民事诉讼法解释》第513条所规定的缓和式干预的基础上，立法应进一步强化涉众案件执行转接破产程序的法院职权干预，基本规则如下。

　　(一)界定涉众案件的范围

　　所谓“涉众”，即涉及不特定的多数人。基于涉众案件公共利益的价值考量，为谨慎划定法院依据职权干预的界限，界定案件债权人的范围应考虑如下因素：

　　(1)严格把握“不特定”的含义。“不特定性”应指执行程序启动时债权人群体不确定，包括申请执行的潜在债权人的数量具有无法预料与控制的特点。

　　(2)涉众案件债权人之间的实体法律关系包括同一或者同质法律关系、异质法律关系，但执行申请针对同一债务人；在进入执行程序的方式上可分为依申请或者参与分配两类情况。

　　由于破产案件本身具有同一债务人负担多项不能清偿的债务的特征，涉众案件的债权人应当能够与一般破产案件的债权人形成数量上的区分。因此，在债权人的数量上，建议借鉴我国《公司法》关于有限责任公司由50个以下股东出资设立，以及《合伙企业法》关于有限合伙企业由2个以上50个以下合伙人设立的规定，以50人以上作为涉众案件债权人数量的临界点。

　　(二)确定法院依职权干预涉众案件执行转接破产程序的条件

　　1．前提条件的界定。

　　(1)被执行人为企业法人。(2)经执行机关释明，申请执行人及其他债权人、被执行人均不提出破产申请。(3)针对同一被执行人存在多个债权人，不能执行的债务金额占全部债务金额的一半以上。

　　2．被执行人特殊类型的列举。

　　(1)被吊销营业执照的法人。(2)连续两年以上无可供执行的财产、无经营活动的“僵尸”法人。(3)改制后成为“空壳”的法人。

　　(三)法院依职权设置执行转接破产的听证程序

　　1．设置债权申报的公告程序，明确债权申报的期限。鉴于涉众案件人数众多，应采用代表人诉讼的方式，选择代表参与听证。

　　2．由法院发起执行转接破产的听证程序。

　　(1)听证程序中法院的释明义务。执行机关应告知昕证参与人被执行人无可供执行的财产或者可供执行的财产不足以清偿全部申请执行债权的信息、提出破产申请的权利及依职权启动破产程序的法律后果。

　　(2)听证程序的任务是听取利害关系人对执行机关依据职权衔接破产程序的异议，异议理由正当的，执行机关应撤回破产的动议，按照执行程序处理案件；无异议或者异议不成立的，执行机关裁定执行转入破产程序，将案件移送有管辖权的破产机关。当事人的异议理由应限于被执行人是否符合破产条件。在执行机关提出破产动议，部分债权人、债务人无正当理由阻止时，法院应依据听证结论作出是否启动破产程序的裁定。

　　(四)转移破产费用的负担

　　当破产的启动主体不是当事人而是法院时，破产费用的负担成为执行转接破产程序的前提性问题。破产费用包括法院收取的破产案件受理费，申请人向清算机构支付的破产管理费用、向会计师事务所等第三方支付的评估等服务费用。

　　基于涉众案件的公共属性，破产费用负担应当按照公共费用分担的原则转移于公共主体，具体途径包括如下三种：

　　(1)法院对于涉众案件应实行破产案件受理费的减免制度。在一般情况下，破产案件的受理费作为破产费用，应在案件受理后根据破产财产隋况确定数额，并从债务人财产中随时拨付。破产费用虽不影响破产案件的移送和受理，但会降低权利人的受偿比例。鉴于涉众案件的公共性质，立法应当基于《诉讼费用交纳办法》第46条所规定的司法救助制度的立法精神，突破救助主体仅限于自然人的现行立法局限，将企业法人破产纳入人民法院准予减交诉讼费用的“确实需要减交的其他情形”。这在当前法院“去地方化”、即将实现司法经费独立的司法改革背景下是可行的。

　　(2)通过建立清算机构法律援助制度，减免当事人应向中介机构交付的清算费用。作为激励，司法行政部门应将涉众的破产清算案件纳入法律援助的范围，并将减免费用的案件数量作为清算机构的考核指标。

　　(3)政府提供专项破产基金，破产费用从该基金中列支。该基金作为社会管理成本的一部分，在性质上是公共资源针对个体利益的成本分摊。涉众案件的破产基金可从地方政府维稳费用或者地方救助基金等公共基金中拨付。

　　(五)确立中级以上法院破产机关承继破产案件的管辖制度

　　在管辖级别上，受理涉众案件的破产机关应确定为中级以上人民法院，其依据如下。

　　第一，执行机关将案件向同级破产机关移送的规定在现实中不可行。

　　我同破产案件实行普通管辖，即破产案件专属于债务人所在地的法院管辖。在当前民事案件管辖权向基层、中级法院下移的情况下，大量执行案件需要由基层法院的执行机关向本院的破产机关移送。调研显示，《民事诉讼法解释》第513条关于“执行法院将相关材料移送被执行人所在地人民法院”的规定在现实中面临司法资源不足的障碍。由于涉众案件的复杂性，基层法院的执行机关将案件移送破产机关的程序衔接不畅，现实中普遍存在基层法院的执行机关移送破产案件后，破产机关较长时间不予答复或者拒绝受理的内部程序受阻问题。原因在于，目前多数基层法院没有专门的破产业务庭，破产案件由商事庭受理，破产案件的审判资源从法官数量到审判经验均较为稀缺，更何况涉众案件案情复杂、社会责任重大，法官不胜压力。

　　第二，确定涉众案件由中级以上法院管辖的审级制度，符合地方的司法实践。

　　长期以来，我国的中级以上法院系统均设立了专门的破产业务庭，积累了相当的审判经验，一些地方法院对于有重大社会影响的破产案件确定了级别管辖的原则。例如，上海市高级人民法院、北京市高级人民法院均以内部司法文件的形式规定了按照破产案件的社会影响确定受理法院级别管辖的规则。在以往的破产审判实践中，一些特别重大的破产案件曾由高级人民法院管辖，如广东省国际信托投资公司破产案即由广东省高级人民法院审理。明确涉众案件由中级以上法院管辖，符合《民事诉讼法》按照案件的性质和社会影响划分管辖权的级别管辖原则和司法惯例。