我国破产法上行政责任的衰微与再造

　　二、确立我国破产法上行政责任的理论依据

　　1.对国内学界否定破产行政责任的理论反思

　　当前，国内学界反对破产法中规定行政责任的基本理论依据在于破产法的私法属性，认为行政责任作为一种公法责任无法与作为私法的破产法进行有效融合。然而，笔者却认为并非如此，破产法发展至今天，已经具有明显的公私法交融性，国家权力适当介入已不可避免。

　　随着公法私法化与私法公法化的变革，出现了公私法相互渗透融合的现象。这不是一个偶然的结果，它是社会由私-私对立和公-私对立向社会化复归，法律对社会关系的调整日趋社会化、精细化和专业化的必然结果。[4]这里“私”与“公”的概念并不是在所有制的意义上加以运用，而是指自从古罗马公私法的概念提出以及相应部门法划分的历史形成以来，在法律中所表现出来的“私”的法律关系与“公”的法律关系的区别。私的法律关系就是以民商法为代表的私法，在主要以市场机制来配置资源的条件下，各类民事商事主体之间的交易活动应遵循市场规律，依据当事人意思自治原则，在实体的权利义务上，法律仅做指引，国家不得进行直接干预；而对那些需要体现国家意志的社会关系与经济关系，则因其含有公法的因素，国家可以法律直接介入进行干预。[5]

　　在传统的破产制度中，法律关系主体主要为债权人和债务人，双方都是普通的私法主体。无论双方之间的利益冲突内容如何，其所牵涉的问题主要为经济损失分担、损害赔偿责任追究等方面，均为私法上的利益。特别是通过破产清算制度的安排，通过确立不同利益主体行使利益的方式、原则、次序等，将债权人和债务人之间的利益冲突限制在一个有限的范围内，解决这些利益冲突的手段主要是私法规范，行政责任等公权力手段几无适用的余地。因此，传统破产法的确具有浓厚的私法属性。但伴随法治文明的发展，破产制度也经历了从破产清算的单一功能到破产清算和破产淘汰的双重功能，再到破产清算、破产淘汰和破产再建的多重功能的发展过程。[6]今天的破产制度已经成为包含清算、和解、重整在内的系统性法律制度，清算已不是破产制度的唯一目的，其他利益的考虑也成为破产制度的重要目标。在这一历史性的变迁之中，破产法的功能目标发生了变化，破产法的公私法交融性开始展现。

　　2.国外学界关于破产制度功能争论的理论借鉴

　　面对破产法的变化，国外破产法学界展开了激烈的争论。由于私法与公法的划分主要出现于大陆法系国家，英美法系国家只有普通法与衡平法的划分，在具体的立法、执法、司法以及法学研究教育过程中没有采用类似的概念。因此，在破产法制较发达的英美法系国家，其学界并没有从公私法的角度展开分析，而主要围绕着破产制度的功能进行讨论。以杰克逊、贝尔德为代表的学者坚守破产法的传统功能。[7]例如，杰克逊认为破产法是多数人债权的一种实现方式，是代替个别执行制度的产物，其目的在于减少交易成本、增加公共财产的总量并提高管理的效率，因而保护非公司债权人如雇员、经理、社区等其他主体的利益不应当成为破产法的目标。[8]依此观点，破产法应尽可能实现对债权人利益的保护，尊重当事人的意思自治，不应过多考虑其他利益主体，以避免国家权力的介入。克罗宾对杰克逊、贝尔德等人的主张进行了较为温和的修正，认为将破产法的功能仅局限为保护债权人过于狭窄，凡是那些因企业陷入破产而遭受损失的利益主体如经理、雇员、股东、侵权受害人等都可列入破产法的考虑范围。他提出两个原则来处理这些主体在破产法中的利益问题：一个是“包含原则”，指所有那些因企业财务危机而受到影响的主体均应有机会表达自己的利益诉求；另一个是“理性计划”原则，用来解决这些利益主体行使法律权利的程度和范围。[9]克罗宾在破产法所保护的利益主体范围上比杰克逊、贝尔德等人的主张要宽泛，但仍有一定限制，他所考虑的主要是那些与破产有直接关系的主体的利益，并不是最广泛的社会利益。

　　以沃伦和威斯特布鲁克为代表的学者对传统破产法的理论基础提出挑战。他们主张企业是现代社会经济的有机组成部分，企业是否能够持续经营下去并且如何变化都将对众多的社会主体利益产生影响，而这些人的利益很难单纯采用经济的方法加以计算，因此破产法必须考虑这些客观存在的利益。[10]沃伦和威斯特布鲁克的观点在西方世界引起积极的反响，许多学者撰文表示支持。富赖斯纳也认为企业对外牵涉着一张利益之网，如消费者、供应商，在当代的情况下还可能包括各种政府组织，因此企业破产所涉及的利益就很复杂。[11]英国著名商法学家古德也对杰克逊、贝尔德的观点提出批评，认为在债权人利益之外确有其他价值利益需要保护，并结合英国的具体情况进行了深入的分析。[12]

　　国外破产法学界的理论争论启示我们：观察破产法的视角要进行拓展。在现代市场条件下，破产法的功能已经悄然发生了转变。立法者对破产法律关系的思考变得更加立体和多维，充分认识到破产企业所牵涉利益的复杂性，开始突破仅考虑债权人、债务人的狭隘立场，经济秩序、公共利益被纳入法律调整的视野。因此，“现代破产法第一要尽可能的考虑债权人应得的利益；第二要考虑债务人的利益，为其提供免责和复兴的机会；第三，破产涉及的公共利益应当被整合进来，并且不诚实的债务人要受到惩罚”。[13]而为实现对债权人、债务人、社会公众等多种主体的利益保护，就需要协调运用各类自治性和强制性法律规范（包括行政责任的追究），这使得现代破产法呈现出鲜明的公私法交融性特点。

　　3.现代破产法公私交融性的理论阐释

　　破产法属性的改变，源于社会环境的变化。现代社会是鼓励市场主体追求利益最大化的社会，围绕企业的设立、经营、破产等各种行为，诸多利益主体相互作用。如果说正常经营状态下的企业是这张复杂利益关系之网中的一个连接点，在现代商业生活中扮演着关键而又重要的角色，那么走向死亡与消灭状态的企业所涉及的利益问题就更加突出。古典经济学认为企业竞争所致的破产是市场经济“优胜劣汰”、“适者生存”规律的自然体现，可以有效地配置社会资源，增加社会福利。但现代企业理论则表明，企业作为利益聚焦点，客观上在更加广泛的领域内起着平衡各种社会利益关系的重要作用。企业因为经营不善而进入破产程序将导致利益之网上连接点的脱落，引起利益损害的连锁反应。对此，有学者一语中的：“公司破产后涉及千百万人的利益，由此造成的财产损失及对社会生活的影响都非常巨大”。[14]就破产债务人而言，此时已无法满足所有的权利要求，而各利害关系人都竭力想使自己的利益最优并最大化受偿，股东的投资、普通债权人与担保债权人的债权、政府的税收、管理者的职位、雇员的就业、消费者与供货商等诸多利益纠缠在一起，围绕着同一个财产客体产生冲突，此消彼长。[15]

　　这种情况的出现，导致现代破产法的制度设计与安排呈现出公私法交融的特点。例如，破产重整制度力图通过重整实现拯救企业、将破产所带来的巨大外部性降低到最低程度的目标。破产重整所追逐的是一种概括的整体利益，其体现为对社会经济秩序的维护，是一种客观存在而又模糊抽象的公共利益。但是，参加破产重整程序的却都是具体的利益相关者，他们所要求的是尽快实现的、清晰可见的有着具体内容的私人利益。通过经济秩序健康稳定发展所表征出来的模糊抽象的公共利益如何具体化并落实到每个人的身上，成为困扰立法者的现实问题。围绕着所剩无几的债务人财产，有着明确利益诉求的当事人抵制企业重整的阻力是显然的，“私”与“公”的利益矛盾如何解决成为破产重整制度的核心考虑因素。为了对破产企业实施拯救，以实现长远的“公”益，现代破产法限制了重整中的“私”益，禁止担保债权人行使担保权、允许法院强制批准重整计划、推行分组表决机制等等，无一不体现出强烈的公法色彩。

　　破产法公私法交融性的另一个集中体现就是公法、私法等各类法律责任手段的综合运用。面对破产程序中各类利益的全面保护，立法越来越需要协调运用不同的法律责任手段，实现对经济生活的综合、立体、交叉调整。在主体多元、利益多元、社会关系分化整合的当今社会，为应对市场经济关系复杂多变、相互联结又相互渗透的局面，静态地分割出一块特有的专属于某一法律责任手段调整的社会关系领域已经几无可能。既然现代破产制度中的众多法律关系不仅涉及“私”也涉及“公”，那么破产立法就可以运用公权力色彩明显的公法手段（包括行政责任的追究）将相关利益主体的法律问题一并纳入自己调整的范围以更好地解决。可以说，现代破产法的发展已在很大程度上改变了传统破产法的私法属性，使其公法属性大大强化。因此，为实现破产法的功能目标，引入适当的行政责任并不违反破产法的本质属性，反而契合了破产法的公法化趋势。[16]