我国破产法上行政责任的衰微与再造

　　【摘要】当前，我国破产法上对行政责任的法律规定呈现衰微之势。然而，通过对现代破产法公私法交融性的分析，以及国外学界对破产制度功能的再讨论，可以清晰看到重构我国破产法上行政责任的合理性。我国应在破产法典中原则规定可以追究破产企业高管、破产管理人等的行政责任，但具体操作与适用的条款可安排于相关行政法规、规章之中。破产行政责任适用的情形应包括怠于申请破产的行为、非罪的破产诈害行为，而责任形式应慎用行政处分，但可适当拓宽对责任人资格罚的范围。

　　【关键字】破产法；行政责任；行政处分；资格罚

　　2006年修订通过的《中华人民共和国企业破产法》（以下简称《破产法》）中，行政责任的规定呈现衰微之势，这与1986年的《破产法》呈现出较大不同。对此，有学者认为，破产法的私法性质决定了不适合于其中规定行政责任。[1]在立法和学界的双重肯定之下再来讨论我国破产法上的行政责任问题似乎有些不合时宜，然而我国众多破产案件中存在大量非罪性的违法违规行为，仅依靠民事责任已难以有效遏制其发生。行政责任作为惩治和预防一般违法行为的利器，合理地恢复其在破产程序中的适用，值得我们考虑。虽然《破产法》第11章“法律责任”部分也规定了罚款、训诫、拘留等措施，但其实施主体皆为人民法院，适用场合较为特定，其性质为司法强制手段，并非真正意义上的行政责任。因此，如何对我国破产行政责任进行全面改造和完善，以适应当今情势发展的新需要，成为学界必须认真思考的问题。同时，全球范围内破产法的发展变化也要求我们再次审视破产法的公、私法属性之争，反思国内否定破产行政责任的已有观点，并借鉴国外学术研究成果，为再造破产法上的行政责任探寻理论依据。基于此，笔者拟对我国破产行政责任之构建进行粗浅探讨，陈一管之见，以就教于大方。

　　一、我国破产法上行政责任的现状与问题

　　1.我国破产法上行政责任的衰微

　　对企业破产中的行政责任，1986年《破产法》第41-42条有着明确而直接的规定。同时，为了配合法律的实施，针对国有企业破产的特殊性问题，国务院于1994年和1997年先后发布了《国务院关于若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》、《国务院关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》（以下简称《补充通知》）等系列通知。在《补充通知》中，国务院明确要求，企业被宣告破产后政府有关部门应按照《破产法》的有关规定，对企业破产原因和责任进行调查和审计，依据情节轻重严肃处理：对企业破产负有重要责任的法定代表人，不得再担任其他企业的负责人；构成犯罪的，要依法追究刑事责任。对企业破产负有重要责任、情节严重的企业主管部门负责人，也要追究责任。

　　20年后，在2006年修订的《破产法》中，立法者去掉了关于企业法定代表人和上级主管部门领导人承担行政责任的条文，保留了民事责任、刑事责任的规定。但在其他相关法律、法规、规章之中仍可看到破产行政责任的身影。例如，《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）第146条规定了行业禁入的责任方式，担任破产清算的公司、企业的董事或者厂长、经理对该公司、企业的破产负有个人责任的，自该公司、企业破产清算完结之日起未逾3年，不得担任公司的董事、监事、高级管理人员。《金融机构撤销条例》第33条规定了撤职和开除的责任方式，在撤销清算过程中，被撤销的金融机构工作人员有法定行为之一的，尚不够刑事处罚的，给予撤职直至开除的纪律处分。《证券公司风险处置条例》第60条规定了罚款的行政责任，被处置证券公司的董事、监事、高级管理人员等有关人员有法定情形之一的，可处以其年收入1倍以上2倍以下的罚款。

　　前述规定有行政责任的法律条文不一而足，但不可否认的是，我国破产法上有关行政责任的规定已呈现出衰微态势。其表现为：（1）立法层次下降。在由全国人大颁布的《破产法》中，对行政责任的具体表述基本消失，虽然其他规范性法律文件中的个别条款有所涉及，但多以行政法规和部门规章进行规定，效力层次较低。（2）适用场合有限。破产行政责任主要适用于银行、证券等特定的金融行业，对大量普通商事企业而言，相关责任人员似乎没有承担行政责任的任何风险，法律责任以民事赔偿为主；若构成犯罪的，就直接追究刑事责任。（3）行政责任的承担方式单一。现有法律、法规对企业破产行政责任的设定主要表现为资格罚（限制和剥夺责任人的某类权利），而其他行政责任方式运用较少。

　　2.破产行政责任衰微所引发的问题

　　1986年《破产法》受时代所限，无论是立法理念还是立法目标均存在一定偏差。在法律责任的适用方面，则强调以行政责任、刑事责任等公法责任全面取代民事责任，因此一直为学界所诟病。伴随中国经济体制改革的逐步深化，政企分开，国有企业经营者的公务员身份不断弱化，大量民营企业、外资企业不断涌现，若再规定行政责任似乎显得逆时代潮流而动。于是2006年修订的《破产法》，毅然进行大胆改革和创新，对企业的破产法律责任特别是对破产企业高管、破产管理人等相关责任主体所应承担的民事责任进行较全面的规定，取消了企业法定代表人和上级主管部门领导人所应承担的行政责任。

　　细细考究，虽然改革方向是正确的，但针对我国企业的破产制度而言，适当保留行政责任仍有其必要性。全面取消破产法上的行政责任似乎有矫枉过正之嫌，无论是从微观个案的公正处理还是到中观的现代企业制度完善，再到宏观的法治系统建设，破产法上行政责任的衰微与缺失都在一定程度上产生了相应的问题。具体而言：

　　（1）破产行政责任的衰微可能有碍个案公正。中国当前仍存在大量中央国有企业（央企）和地方性国有企业，各类国有企业与各级政府也有着千丝万缕的联系，相当一部分企业的负责人直接由政府任命或来自政府，具有准公务员的身份，行政责任仍为规范其行为的强力手段之一。同时，还不排除某些企业所实施的破产违法行为可能在地方政府、企业主管部门的支持和默许下进行，地方保护主义在很多时候成为破产违法行为的保护伞。①通过在个案中追究行政责任能在一定程度上抑制此类现象的发生。

　　（2）破产法取消行政责任影响了民事、行政、刑事三种法律责任之间的过渡和衔接，使破产法律责任制度的整体性、有效性遭到破坏。民事责任以轻微违法行为为制裁对象，注重补偿；刑事责任强调惩罚，严重损害社会利益的行为应受刑事制裁，但介于两者之间的尚未构成犯罪的一般违法行为适合于追究行政责任，其以公权力为后盾，对实施破产违法行为者具有较强的震慑力。如果缺失这一环节，从合法、轻微违法到犯罪之间就缺少一般违法的过渡地带，即由合法、轻微违法直接进入犯罪，而这并不利于破产违法行为的有效遏制。[2]

　　（3）破产行政责任对构建现代企业制度并非一无是处。当今中国企业经营状况较为复杂，各类破产不法行为种类繁多、社会危害程度并不相同，需要运用多种法律手段进行综合治理。而行政责任所具有的惩戒功能、救济功能、教育功能，使其也能成为制裁破产违法行为、引导企业规范经营、构建现代企业制度的有效手段。

　　（4）规定破产行政责任亦符合我国构建法治社会的总体趋势。伴随经济体制改革的逐步深化，国家对经济关系的调整应在遵循经济规律的基础上进行，原先以行政干预全面取代市场调整的模式固然要摈弃，但政府对市场进行宏观调控仍然不可或缺，只是行政干预的手段亦要纳入法治轨道。破产法因处理企业退出市场时所发生的复杂经济关系，必然成为国家权力干预和介入较多的领域，其在法律上的体现之一就是行政责任的合理确立。因此，破产行政责任是破产法治建设的重要体现，重构破产行政责任也是我国破产法治系统构建的必然要求。