邹海林 | 供给侧结构性改革与破产重整制度的适用

　　二、拓展破产重整案件启动的空间

　　自《企业破产法》颁布施行后，我国法院受理破产案件的数量并没有急剧上升，近些年来反而呈现案件数量下降的现象。2007年前，我国法院每年破产案件立案尚有4000余件，《企业破产法》实施后下降为每年只有2000余件。在市场层面，不能清偿债务的现象比比皆是，但利用破产程序清理债务人财产的案件并不多，原因是相当复杂的。总体而言，破产案件的受案率低主要有以下几个方面的原因。

　　第一，债务人不愿启动破产程序。在我国，债务人普遍缺乏破产保护的观念，对破产制度的功能认识不足，积极寻求破产保护的动机微弱；再加上破产就是清算的观念长期影响着债务人财产的处置，如何安置破产企业的职工，更有相当大的社会阻力。债务人即使不能清偿债务，也缺乏利用破产程序清理债权债务的积极性。

　　第二，债权人启动破产程序更加消极。破产程序实行债权平等的公平清偿原则，不论清算、和解或者重整，债权人均要与其他债权人分享债务人财产的分配利益，其债权的清偿率低于（通常远低于）个别的民事诉讼和执行程序所能够获得清偿率。债权人在面对债权受偿的司法程序的选择时，会积极选择个案诉讼的方式寻求债权受偿，总是极力回避对债务人适用破产程序。

　　第三，经济和社会稳定的担忧。债务人不能清偿债务，本应通过破产程序清理债权债务，但债务人的破产（资源的重新配置）对企业所在地的经济发展（如经济增长）与社会稳定（如劳动力的再就业）会有一定的影响，而且这样的影响是不宜事先评估的。不论是国有企业抑或民营企业，在出现债务危机的时候，地方政府总是采取各种形式的“帮扶措施”以维持企业的生存。这在相当程度上将许多原本应当利用破产程序清理债务的企业“滞留”在破产程序的门外。

　　以上这些现象，事实上并非我国《企业破产法》本身的制度结构存在问题所导致，多因《企业破产法》实施的“法外因素”所造成，而这些因素在供给侧结构性改革的背景下已经开始发生变化。

　　供给侧结构性改革启动后，在“维稳”层面，我国各级政府已经采取了多项措施开始推动产能过剩企业利用“破产程序”清理债权债务，并适时提出了“尽可能多兼并重组、少破产清算”的政策思路；而“兼并重组”和破产清算在相当程度上是要依赖《企业破产法》规定的程序来落实的。因此，在解决产能过剩问题的大背景下，破产案件（尤其是重整案件）的数量增长已经具备了客观和现实的基础，这必然会对我国法院受理和审理破产案件提出巨大的挑战。在供给侧结构性改革的经济背景下，依法受理和审理破产案件遂成为我国法院服务于供给侧结构性改革的重要司法改革措施。〔7〕总体而言，围绕“三去、一降、一补”五大产业结构性改革任务目标，各级法院依法积极开展破产案件审理，充分发挥破产审判职能，努力营造市场化破产的良好司法环境，切实推动破产审判工作常态化、规范化、法治化，成为我国法院稳妥处置产能过剩企业的总体思路。〔8〕在受理破产案件（包括破产重整案件）的这个环节，如何灵活运用并落实我国《企业破产法》规定的制度，关系到我国法院利用破产重整推动解决产能过剩问题的司法成效。

　　在司法实务上，首先应当彻底落实受理破产重整案件的形式审查制度。对于法院受理破产申请是否应当进行实质审查，我国司法实务和理论一直存在争议。〔9〕破产重整申请的审查，为法院启动重整程序所必须，但在这个阶段尚不具备实质审查的条件，故在司法实务上，法院受理破产重整申请应以形式审查为必要。不论法院审查破产申请（包括重整申请）的内容属于《企业破产法》规定的形式要件抑或实质要件，受理审查在本质上都是形式审查。因此，法院在受理破产重整申请时，对于破产重整申请的理由和事实没有任何必要做实体上的判断，尤其不应当对债务人是否具有《企业破产法》第2条规定的适用破产程序的原因作实体判断，仅以申请人向法院提交的破产重整申请所陈述的理由和事实有相应的形式证据佐证为必要。经形式审查，若破产重整申请符合《企业破产法》的有关规定，法院应裁定受理破产申请。〔10〕再者，若债务人为国有企业，自行申请重整时征得政府有关部门的同意或许是必要的，但《企业破产法》对此并没有明确的规定。这个“征得政府有关部门的同意”过程可以在受理破产案件后进行，但不宜作为法院受理破产案件的附加条件。除上述以外，法院在审查破产重整申请时，不应当在《企业破产法》规定的受理破产案件的法定条件外设置附加条件，以切实维护破产案件当事人的破产重整申请权，以免妨害破产重整程序的正常启动。〔11〕尤其是，申请人提出破产申请的意图，并非法院受理破产申请应当考虑的因素，更不是法院受理破产申请的条件。例如，在破产重整申请阶段，法院不应以“债务人有隐匿、转移财产等行为，为了逃避债务而申请破产”或者“债权人借破产申请毁损债务人商业信誉，意图损害公平竞争”为由，不予受理破产重整申请。〔12〕

　　在破产重整的启动阶段，法院有必要加强破产案件的释明和立案指导工作。破产重整案件实行申请主义，没有当事人的破产重整申请，法院不应依职权开始破产重整程序。一般而言，债务人没有申请破产（包括重整）的积极性，债权人申请破产更显消极，在面对产能过剩企业时，如何让债务人进入破产程序，法院在启动破产程序前的释明或立案指导在相当程度上都是必要的，而且也是可行的。这是利用司法程序平台推进供给侧结构性改革的一项内容。在这个方面要注意三个问题。

　　第一，因势利导，鼓励当事人向法院申请破产重整。在我国，债权人申请破产案件已经出现改善的迹象。例如，以山东省法院处理的破产案件为例，在《企业破产法》施行前，债权人申请破产的案件占全部破产案件的比例低于30%；但在2007年至2015年，债务人申请破产案件1239件，债权人申请破产案件568件，债务人和债权人申请破产率分别为68.6%和31.4%。尤其是，从2008年开始，债权人申请破产的案件比例明显上升，2014年债权人申请破产的案件比例超过50%。〔13〕法院对于破产程序启动的释明，更有益于鼓励债权人提出破产申请。重整程序的启动更有必要利用这一契机鼓励债权人对债务人向法院申请破产重整。再者，当企业尚未发生《企业破产法》第2条第1款规定的“破产清算”原因时，只要具备《企业破产法》第2条第2款规定的“重整原因”，就可以依照《企业破产法》的规定向法院申请破产重整，并同时以债务人自行管理制度的适用对待由此进入重整程序的债务人，必将极大地拓宽债务人适用重整程序的空间，以改善债务人已经“无法挽救”时才被动适用重整程序的局面。这会鼓励更多的债务人主动向法院申请破产重整。

　　第二，法院在执行程序期间释明债务人或债权人启动破产程序。早在1998年，最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第89条规定，企业法人为被执行人的，其财产不足清偿全部债务，可告知当事人依法申请被执行人破产。在实务上，因为破产案件的受理有条件的限制，执行案件转化为破产案件比例并不高。在供给侧结构性改革的背景下，影响法院受理破产案件的情形已经发生较大的变化，将难以执行的产能过剩企业的执行案件转化为破产案件已是大势所趋。因此，在执行程序开始后，作为被执行人的企业法人若有《企业破产法》第2条第1款规定的情形，执行法院经申请执行人之一或者被执行人同意，应当裁定中止执行，并将执行案件相关材料移送被执行人住所地人民法院。〔14〕执行中止并移送案件并不能当然启动破产程序，执行法院可以并应当向债务人或申请执行人（债权人）释明由其提出破产申请，被执行人所在地法院依照当事人的破产申请启动对债务人的破产程序。例如，“浙江安吉同泰皮革有限公司执行转破产清算案”已有相应的经验总结。〔15〕法院在执行期间释明债务人（被执行人）或债权人申请破产，不以破产清算程序为限，还应当包括和解程序与重整程序。另外，对于那些诉争于法院的民事诉讼案件，若有多个债权人同时或先后提起诉讼，且债务人财产确有不能清偿这些诉讼的债权人的全部债权的情形存在，受诉人民法院是否也有必要向债务人或债权人释明启动破产程序清理债权债务，更是值得研究的。

　　第三，积极开展破产重整程序的立案指导。尤其对于处置产能过剩企业，法院有必要协助和指导有关政府职能部门和债务人做好启动破产程序的预案或准备工作，对于那些具有挽救希望而又符合《企业破产法》规定的重整条件的债务人予以预先识别，有助于落实“尽可能多的兼并重组、少破产清算”的供给侧结构性改革的政策目标。例如，中国第二重型机械集团公司（以下简称“二重集团”）与二重集团（德阳）重型装备股份有限公司（以下简称“二重重装”）破产重整案，就为陷入困境但有再生可能的大型国有企业的破产重整提供了可复制的范例。在该案中，在有关部门的推动、指导下，二重集团、二重重装与主要债权人金融机构进行了庭外重组谈判，并达成了框架性金融债务重组方案。进入重整后，法院在司法框架范围内，尽可能推动维持了重组方案确定的原则，依法合规纳入重整计划，得到了金融债权人的认可。〔16〕法院积极开展破产重整程序的立案指导，尤其是做好重整程序开始前的庭外预案，有利于提高法院受理破产重整案件后进行重整谈判的效率以及重整成功的机会。