邹海林 | 供给侧结构性改革与破产重整制度的适用

　　编者按语：本文为中国社科院法学所研究员邹海林老师的最新作品。邹老师是《中华人民共和国企业破产法》起草工作组成员，长期从事破产法、保险法、商法领域的研究，出版了《破产程序和破产法实体制度比较研究》《破产法——程序理念与制度结构解析》《破产法学的新发展》《商法基础理论研究的新发展》《公司资本制度的现代化》等十余部学术专著。作者在本文中，从供给侧结构性改革出发来谈破产重整制度的适用问题，主要包括以下三个方面的内容：一是强调要对破产重整制度的功能进行再认识；二是建议拓展破产重整案件启动的空间；三是强调注重当事人自治主导型程序制度的落实，其中，作者重点分析了管理人行为的引导和规制、债务人自行管理、关联企业合并重整、债转股、强制批准重整计划等热点和难点。

　　作者简介：邹海林，中国社会科学院法学研究所研究员、博士生导师。

　　原文出处：《法律适用》2017年第3期。

　　摘要：正当适用破产重整制度是落实供给侧结构性改革的一项重要举措。利用破产重整制度推进我国“去产能、调结构”的经济体制改革，不仅具有市场化的引领作用，更是一种法治文明的彰显。在观念上，不能夸大破产重整制度的功能效用，面对产能过剩的供给侧结构性改革难题，实现资源配置的合理与有效，适用破产重整制度应当审慎。在实务上，如何选择并适用破产重整制度以使其充分发挥推动资源配置的功能，我国法院在贯彻落实《企业破产法》规定的重整程序的制度结构方面仍有进一步挖掘的广阔空间。

　　关键词：产能过剩；资源配置；破产程序；破产重整；法律适用

　　在社会经济层面，供给侧包含了劳动力、土地、资本、技术等诸要素。我国当今的供给侧结构性改革被形象地表述为“三去、一降、一补”（去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板）。供给侧结构性改革的关键问题是如何解决产能过剩的问题，产能过剩已成为制约我国经济转型的一大包袱。仅仅把产能过剩企业关闭、停产或限产，还不能叫供给侧结构性改革；只有将产能过剩企业（行业）的生产要素，比如土地、劳动力、资本、技术、管理等转移到其他需求合理的供给领域，才可以说是供给侧结构性改革。因此，如何解决产能过剩的问题，主要是通过“去产能、去库存、去杠杆”的途径实现产能过剩企业的各种资源在供给侧一端的重新配置。破产制度是实现市场化的资源配置的一种法律形式。一方面，破产程序制度是利用市场力量实现资源配置的工具，符合供给侧结构性改革的市场化目标，可以发挥引领市场资源配置的重要作用；另一方面，在供给侧结构性改革过程中充分运用破产制度，将成为检验我国市场经济改革成效的标准和展示我国法治经济的最好例证。没有市场和法治这两条主线，供给侧结构性改革将会困难重重。合理适用破产重整制度，将其作为落实供给侧结构性改革的重要措施，能够充分发挥破产制度在调节资源配置方面所具有的积极功能。

　　一、破产重整制度的功能再认识

　　破产程序是资源配置的一个司法平台。我国在制定《企业破产法》时，对于如何在破产程序中发挥市场的决定性作用已经有所考虑，改革并健全了管理人制度，彰显当事人自治主导型的破产程序理念，科学设计了重整、和解和破产清算相结合的破产制度。在认识破产重整制度时，不能将破产重整对立于破产清算，这不仅是观念的问题，更是立法和法律适用的价值判断问题。破产重整制度作为破产程序的组成部分，与破产清算一样担负着配置市场资源的法律工具使命，具有相同的功能，只不过破产重整和破产清算在完成配置资源的途径和方法上有所不同、效果上有所差异而已，不能夸大破产重整在供给侧结构性改革中的作用。例如，破产程序实行债权的公平分配原则，对于多个债权人而言，其实现权利更倾向于通过个案诉讼争取优先执行，一般不会主动寻求通过破产程序来实现权利，破产程序多为债务人主动利用的程序，而债权人多属于被动参与破产程序接受分配。对于债权人而言，选择破产程序清理债权，相当程度上违反其利益诉求甚至损害其利益，对启动破产程序会采取“逆选择”的立场，重整制度在提高债权受偿比例方面较之清算程序具有些许优势，但对于债权人主动以重整程序启动破产程序实现债权，也不会有太大的促动作用。这就在相当程度上阻碍了破产程序在资源重新配置过程中的应用。仅就此而言，因供给侧结构性改革而通过破产重整制度解决产能过剩问题，未必就具有比破产清算制度更好的效用。

　　我国法院在司法实践中“因案施策”所积累的经验在一定程度上说明，因为产能过剩而需要重新配置资源时，以破产重整维持债务人的生存未必比清算债务人更具有价值。例如，北京利达海洋生物馆有限公司（以下简称“利达公司”）破产清算一案，就是以资源的合理优化配置为目标的破产清算案件，其间虽有经过重整程序拯救的努力但并未成功。通过破产清算程序的公开拍卖，北京信沃达海洋科技有限公司整体承接了利达公司的全部资产；承接后，北京海洋馆名称不变，企业职工全部得到安置。利达公司在破产清算程序终结后予以注销。〔1〕类似的案件也发生在我国其他地区。例如，2015年5月，绍兴“盛隆纺织”陷入困境，通过破产清算得以迅速妥善处置；2016年1月，“志昇纺织”以3200万元买下“盛隆纺织”的厂房、生产线和土地，将原本废弃的生产线迅速投入生产，“志昇纺织”发展成拥有100余名职工、年产值过亿的企业。〔2〕依照这些做法，破产清算实现了和破产重整一样的效果。〔3〕

　　2015年12月，中央经济工作会议提出，“积极稳妥化解产能过剩。要按照企业主体、政府推动、市场引导、依法处置的办法，研究制定全面配套的政策体系，因地制宜、分类有序处置，妥善处理保持社会稳定和推进结构性改革的关系。”“要尽可能多兼并重组、少破产清算，做好职工安置工作。要严格控制增量，防止新的产能过剩。”因为有这样一个政策提法，不少人认为“多兼并重组、少破产清算”应当成为我国法院审理破产案件，尤其是处置产能过剩企业的理念。政策导向是为了解决我国宏观经济和社会生活的稳定问题，但法院在审理破产案件时，多属于微观层面的事务性操作，如果仍然坚持“多兼并重组、少破产清算”这样一种政策判断，势必影响《企业破产法》规定的制度程序的适用，束缚法院审理破产案件、管理人（包括自行管理的债务人）和债权人自主决定资源配置方式和效果的能动性，不利于在司法层面公正和高效率解决产能过剩的资源配置问题。就法院的司法活动而言，促进真正的优胜劣汰机制的健全至关重要，贯彻落实《企业破产法》规定的市场化程序制度更显迫切；面对产能过剩企业，法院应当以市场化的选择为基础而“因案施策”，凡符合《企业破产法》规定的程序条件的，应当依照利害关系人的选择适用相应的债务清理程序，破产清算、破产重整或者破产和解对于实现产能过剩企业占有的市场资源向需求侧的彻底转移都具有同等重要的价值。在面对产能过剩企业时，无论采取清算还是重整，最终目的都是要把产能过剩企业占用的资源盘活，让这部分资源重新流入市场，能够重整的就进行重整，不能重整的就进行清算，通过清算实现产能过剩企业占有的市场资源向需求侧的彻底转移，这是一个值得充分肯定的程序选项。因此，不论采取破产清算、破产重整抑或破产和解，一旦启动破产程序，就不能简单地认为维持企业的存在要比清算企业更有价值。在破产程序适用的这个环节，在观念和实务上应当充分认识到清算程序与重整程序虽有不同（制度条件及其适用的差异化），但其所具有的实现资源配置的功能是相同的，社会意义是没有本质差异的，破产清算与破产重整并不是对立的资源配置程序。在供给侧结构性改革过程中，面对产能过剩企业（行业）的债务处置，不能刻意强求破产重整的优先适用，应当以市场化的态度，客观分析究竟哪个程序对于债务人的资源配置更有效率和公正，并以此决定适用破产清算或者破产重整。

　　供给侧结构性改革或许会对破产重整制度的适用提出更加迫切的要求。因为社会各界都不希望出现企业破产清算可能出现的不利于经济和社会稳定的各种风险，破产重整制度在预防企业发生财务危机或者挽救困境企业方面确实具有十分积极的作用。破产重整制度不仅具有资源配置的作用，同时又能保持债务人的存续以降低或减少影响社会经济和生活稳定的风险，故在观念和实务上，人们会更倾向于利用破产重整制度来化解债务危机。为鼓励更多的产能过剩企业利用破产重整制度，我国法院应以更加包容的立场对待破产重整的适用，尤其要转变“重整不成功”即转化为“破产清算”的思路，创造性地运用破产重整制度：在债务人仅因《企业破产法》第2条第2款规定情形而申请破产重整的，即便重整不成功，只要债务人未发生《企业破产法》第2条第1款规定的原因，法院不应当宣告债务人破产清算，而只需裁定终结重整程序。〔4〕如此一来，破产重整制度将成为“盘活”产能过剩企业的一个重要程序工具，能够鼓励更多的产能过剩企业向法院申请破产重整，以延缓债务人“即时清偿”债务的压力。

　　当然，产能过剩如何进行结构性调整，应当取决于市场的选择。并非所有的产能过剩企业都会面对破产程序的适用问题，其中更是只有一部分产能过剩企业有可能具备利用破产重整制度的条件。产能过剩企业选择破产重整的前提条件应当限于《企业破产法》规定的条件，而不能是法定条件以外的其他“因素”，诸如企业职工是否已经妥善安置。职工安置、维护社会稳定以及政府绩效考核等外在压力，一定程度上成为政府不支持产能过剩企业走破产程序之路的重要原因。再者，政府在破产程序中的职能定位不清晰或者没有《企业破产法》上的一般依据，也成为政府鼓励、引导或推动产能过剩企业走破产程序之路的重要障碍。但这些现象恰恰应当是以市场化的重整制度推进供给侧结构性改革的应有内容。这里需要注意的问题是，用什么方式实现债务人的资源重新配置，并不是只有破产重整一条道路，破产清算也提供了相同的路径，但不能将破产清算所实现的债务人的资源、劳动力、营业的整体移转当作破产重整对待，以模糊这两个不同破产程序的适用条件、程序差别和法律效力，故在观念和实务上，还是应当区别破产清算与破产重整的程序化特征。“对人民法院审理的各类破产案件，各级法院要坚持把救治生病企业放在首位，以市场化为导向，探索完善破产企业识别机制，根据破产企业自身经营情况和市场前景决定是对症施治还是依法出清”。〔5〕所以，在供给侧结构性改革过程中，对于那些必须清理淘汰而不符合《企业破产法》规定的重整条件的产能过剩企业，没有必要给其留下破产重整的机会。“对已进入破产程序但符合国家产业机构调整政策、仍具有发展前景的企业，或加强管理、改进技术，或整合企业资源、调整经营思路、引进投资人，启动重整或者和解程序。确定重整的，通过提前招募投资者、提前制定核心价值维持方案、提前与主要债权人沟通等，提高重整成功率。”〔6〕不论政府主管部门抑或市场，当决定向法院启动产能过剩企业的破产程序时，应当事先对这些企业“分类评估”、“因企施策”，不要不加甄别地向法院申请破产重整；即便向法院申请重整，法院也应当恰当运用法定的破产程序规则，在重整、和解与清算程序间做出选择，并以“优化资源配置”作为保障债务清理各方权益的一个重要的考量因素，以决定是否适用破产重整。如何引导社会资源合理利用破产重整化解过剩产能，而不要将资源合理配置的希冀全部放在破产重整上，将直接反映我国法院审理破产案件的观念转变、经验积累和水平。