破产制度在新疆地区实施的问题及对策研究

（2）法院职责。破产制度是一项法律制度，就破产制度的贯彻实施来说，人民 法院主要有两项重要职责：

    一是妥善审理破产案件，通过司法解决权利争议。破产案件从受理至终结整个法 律程序，都是以人民法院为主导的，通过人民法院对破产案件依法公正的审理，才能 实现公平清理债权债务，保护债权人和债务人的合法权益，维护社会主义市场经济秩 序这一立法目标。

    二是通过司法实践的摸索，推进破产法律制度的进一步完善。由于我国破产制度 尚不完备，加之新疆地区特殊的区情，这就需要受案人民法院在审理破产案件时，对 于破产制度实施过程中遇到的具体情况，如管理人的指定、破产案件立案、破产财产 分配等问题进行提练和研究，在权限范围内制度可行的规章制度，以完善破产制度。

    （3）管理人职责。管理人是破产案件具体事务的执行者，《企业破产法》第二十 五条规定，管理人履行下列职责：（一）接管债务人的财产、印章和账簿、文书等资 料；（二）调查债务人财产状况，制作财产状况报告；（三）决定债务人的内部管理事 务；（四）决定债务人的日常开支和其他必要开支；（五）在第一次债权人会议召开之 前，决定继续或者停止债务人的营业；（六）管理和处分债务人的财产；（七）代表债 务人参加诉讼、仲裁或者其他法律程序；（八）建议召开债权人会议；（九）人民法院 认为管理人应当履行的其他职责。

    2、建立健全组织机构,保障破产制度有效顺利实施 就新疆地区目前情况而言，有两个机构亟待明确和成立： （1）破产清算业务统一的管理机构。在新疆地区，新疆自治区高级人民法院作为编制全疆地方管理人名册的单位以及地方中级、基层人民法院的上级主管法院，应 当指定专门机构承担起对全疆地方破产清算业务进行统一管理的职责；兵团高分院应 当承担起兵团辖区范围内破产清算业务统一管理职责。破产清算业务统一管理机构的职责主要包括以下几个方面：1、按新疆地方、兵 团行政建制，以所属中级人民法院为单位，编制管理人名册,保证破产制度实施的全 面覆盖；2、适时开展个人管理人名册的编制工作；

3、负责管理人的考核、审验、年 检、变更以及管理人资质的授予和注销等工作；4、对下级人民法院受理的破产清算 案件进行业务上监督、指导和工作上的统一协调、指挥；5、调查研究破产制度实施 中的法律政策及疑难问题，总结审判经验，对相关法律法规草案提出司法建议；6、负责全区法院破产清算审判队伍的组织建设、教育培训；7、协调下级人民法院在处 理破产案件时需要与其他省区人民法院协调解决的问题。

   （2）管理人行业协会。根据最高人民法院《关于审理企业破产案件指定管理人 的规定》，律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所等社会中介机构及个人均可 担任管理人，虽然律师事务所和会计师事务所已分别归属相应的行业协会，但管理人 业务的特殊性与独立性以及管理人行业协会在人员范围、业务范围等方面与律师协会、 会计师协会存在显著区别，所以设立跨专业领域的独立管理人行业协会是非常必要的。

    上海市在 2004 年 2 月成立企业清算协会，协会由清算中介机构及从事与清算工 作有关的单位自愿组成。协会积极为会员单位提供交流平台，共享专业信息，介绍相 关业务，组织清算师岗位资格培训，全国第一批“清算师”就是由此诞生的。上海市 企业清算协会对提高上海市企业破产清算工作的规范化、程序化、法治化水平，促进 上海市破产清算事业的规范与发展起到了非常重要的作用。

    新疆高级人民法院与兵团高分院编入管理人名册的中介机构共有 98 家，其中有17 家属于在地方和兵团均可执业的中介机构，故新疆地区具备管理人资质的中介机构 有 81 家，加上未来可能被编入管理人名册的个人，新疆地区的管理人将达到上百家。 新疆地区应借鉴内地省区的作法，由规模较大、执业经验丰富的管理人机构牵头倡议 推动新疆地区管理人行业协会的筹建工作。新疆管理人行业协会成立后，其主要职责 是：一是通过宣传活动，提高社会各界对管理人独立地位、法定职权等方面的正确认 识，保护管理人的合法权益；二，组织制订完善统一的管理人业务操作规范和职业技 术规范；三，根据管理人的实际需要，组织管理人业务培训和交流；四，组织统一考 核和资信评级，制订统一的业务考核规则，对破产管理人履行职务的情况进行考核、登记并在履行相关程序后公示；五，实行行业自律和必要的惩戒，以确保破产管理人 能够严格依据法律规定勤勉尽责；六，协调解决管理人在执业过程中遇到的重大疑难 问题。

    3、加强破产审判法官、机构专业化建设，不断提升破产审判水平 破产审判的实践表明，凡是设立了专门破产审判庭的法院所审理的企业破产案件，在程序把握、实体法的运用，都体现出较高的水准。为推动破产制度的实施，新疆高 级人民法院应指导全疆各地法院加强破产案件审理的专业化建设，有条件的法院在必 要情况下应设立企业破产审判庭，集中审理企业破产案件，对尚不具备设立审判庭条 件的地区，也应该指定专门的合议庭审理企业破产案件。另外，根据各地州民族分布 情况，应注重和加强培训破产审判方面的少数民族法官。

   （三）解决制度衔接问题的对策

    1、解决执行程序与破产程序衔接问题的对策。执行和破产都属法律程序，都由 人民法院负责，在实践中解决程序间衔接问题存在两种情况：一是执行法院和破产管 辖法院同属一个法院；二是执行法院和破产管辖法院不属同一个法院。

     在执行法院和破产管辖法院同属一个法院的情况下，当执行法官查明被执行企业 确属资不抵债、不能清偿到期债务已达到破产条件时，应当告知申请执行人被执行企 业的现状，说服申请执行人向法院申请被执行企业破产；同时，执行法官应将情况上 报主管领导，协调本院立案庭、破产审判庭受理申请执行人的破产申请。由于执行和 破产同属一个法院，所以，当两者衔接出现问题时，比较容易通过法院内部的沟通协 调机制予以解决。

    当执行法院和破产管辖不是同一个法院时，执行法院必须做通申请执行人的工作， 由申请执行人做为债权人向破产管辖法院申请债务人企业破产。在需要协调解决程序 衔接问题时，执行法院可以先报请与破产管辖法院共同的上级法院予以协调解决；如 果执行和破产分属不同省区的人民法院，则应报请最高人民法院予以协调解决。

    2、解决吊销营业执照程序与破产程序衔接问题的对策。市场经济应该有一整套 健全、完善的制度规定市场主体的设立、运营和退出，在我国，市场主体的退出制度 不尽完善，现存的吊销营业执照制度就是表现之一。我国《公司法》、《企业法人登记管理条例》、《公司登记管理条例》中虽然有企业因违法行为被吊销营业执照后，应当 进行清算的规定，但是由谁组织清算、清算主体拒不清算应如何解决企业退出市场的 问题却存在立法上的空白。破产程序是依申请而发生的程序，破产程序的启动必须有申请人。根据我国《企 业破产法》第 7 条的规定，能提出破产申请的主体有三个，即债权人、债务人和负有 清算责任的人（即债务人企业的股东）。在债务人企业恶意选择以被吊销营业执照的 方式逃避债务时，债务人企业和债务人企业的股东是不会主动申请破产的，如果债权 人不懂得破产程序或者怠于行使权利，那么做为市场管理主体的工商部门，面对这些 被吊销企业只能是束手无策，因为他们不是破产申请的主体，而这些被吊销企业没有 经过清算，没有办理注销手续，没有履行最终退出市场的程序，仍然处于半生半死的 状态。笔者认为，解决吊销营业执照与破产程序的衔接，属于国家立法层面的问题， 国家立法机关应该通过相应的立法，赋予工商部门破产申请权，当被吊销企业在规定 期限内未进行清算时，工商部门可径行向人民法院申请被吊销企业破产，在破产程序 中对被吊销企业进行清算，从而使其依法彻底退出市场。