破产制度在新疆地区实施的问题及对策研究

    一、破产制度

    （一）破产的含义

    破产在经济上和法律上有不同的含义。《经济大辞海》对破产所下的定义是“债务人的全部财产不能清偿到期债务。通常称为债务人资不抵债”。 《财经大辞典》对 破产所下的定义是“债务人（包括自然人和法人）的全部财产不足以清偿到期债务的 一种法律事实。即债务人处于“资不抵债“的困境。”所以，经济上的破产反映的是 一种客观经济现象，主要是指债务人处于全部财产不能清偿到期债务这样一种状态。

    法律上的破产则是人们为解决债务人出现资不抵债、不能清偿到期债务这一经济 现象时而设立的主观法律制度，它是以破产立法的存在为前提的。《法学辞源》对破 产所作的解释是“破产，法律程序之一。即债务人不能清偿到期债务，又不能与债务 人达成和解协议时，债务人或债权人向法院提出申请。法院据此通过优先顺序或优先 请求将债务人的全部财产按一定比例分配给债权人，其不足部分不再偿付。”

    从上述破产在经济和法律上不同的含义可以看出，经济上的破产和法律上的破产 是相互独立但又相互联系的两个概念。经济上的破产是指资不抵债、债务人不能清偿到期债务这样一种客观现象，而法律上的破产是为解决经济上破产、维护正常社会经 济秩序而设立的法律程序制度。在破产法存在的情况下，并非凡经济上破产的债务人 在法律上也自动破产，破产程序仍需经过当事人申请、法院依法作出裁定，方才正式 启动。经济上破产是债务人进入法律破产程序的前提之一，债务人只有达到经济上破 产的条件，并且符合法律规定的管辖、申请、受理等条件，方可进入破产程序。

    （二）破产制度的概念 制度是一个宽泛的概念，一般是指在特定社会范围内调节人与人之间社会关系的习惯、道德、法律、戒律、规章等的总和。它由社会认可的非正式约束、国家规定的 正式约束和实施机制三个部分构成。经济领域的破产是指一种客观现象，并不具备制 度所应有的基本因素和内容，而法律上的破产形成了以破产法为主体，国家政府部门 相关规定、最高审判机关所作司法解释以及社会约定俗成的惯例为配套的一系列具有 约束力的法律、法规、规章，所以，破产制度是指在法律上的破产所形成的一系列制度。

    破产制度，亦可称破产法律制度，是指债务人在经济上发生困难，无法以其清偿能力对全部债权人债权进行清偿的情况下，为解决这种困难状况，通过法律途径强制将债务人的全部财产通过一定法律程序变价及公平分配，以使全部债权人满足其债权为目的法律制度。破产法是破产制度的法律表现形式，是法院处理破产案件以及破产关系人行使权利的客观标准。

    （三）我国的破产制度

    2006 年 8 月 27 日十届全国人大常委会第 23 次会议通过《中华人民共和国企业破 产法》，该法由破产立案制度、管理人制度、债务人财产制度、债权人会议制度、程 序制度以及法律责任制度等内容组成，该法是我国第一部市场经济意义的破产法。

    新企业破产法颁布实施后，在 2007 年 4 月至 2013 年 9 月期间最高人民法院陆续 公布《关于审理企业破产案件指定管理人的规定》、《关于审理企业破产案件确定管理 人报酬的规定》、《关于<中华人民共和国企业破产法>施行时尚未审结的企业破产案件适用法律若干问题的规定》、《关于适用<中华人民共和国企业破产法>若干问题的规定（一）》、《关于适用<中华人民共和国企业破产法>若干问题的规定（二）》等多部司法解释。

    新企业破产法、最高人民法院制定的破产司法解释、国务院、地方人民政府及有关部门颁布并仍然有效的破产方面的行政法规规章共同组成了我国现有的破产法律制度体系。

    二、新疆地区推进破产制度实施的紧迫性

    破产制度是资源整合的重要手段之一，旨在阻止损失扩大、维护相关利益人的权 益、通过破产形成退出机制以实现资源优化配置目标。

    破产制度是经济发展到一定阶段的产物，伴随经济规模扩大，经济主体间的利益 往来、债权债务关系等日益广泛，权益纠葛及不确定性使风险集聚。客观上需要破产 制度防止损失的扩大漫延，以提高资源的配置效率。

    新疆经济社会发展面临新的机遇期，国务院《全国主体功能区规划》将新疆定位 为“中国向西开放的窗口”、“国际资源能源大通道”、“西部物流中心”等，将推 升新疆经济迈上一个新台阶。在此轮经济增长中，进一步完善破产制度在新疆的实施， 将减少经济运行的摩擦和障碍、推动新疆经济的良性发展。

    （一）新疆经济发展态势 新疆作为中国最重要的能源储备区和接续区，为整个国家的经济发展做出了重大

贡献。虽然在 2008 年遭受国际金融危机和乌鲁木齐“7.5”事件双重冲击，新疆遭遇 了新世纪以来经济发展最为困难的一年，外贸、旅游等行业受到较大影响，但新疆未 来经济发展的潜力和空间巨大。

    2010 年 3 月 29 日至 30 日，全国对口支援新疆工作会议在北京召开，会议内容是 学习贯彻中央关于组织开展新一轮对口支援新疆工作的重要决策，对进一步加强和推 进对口支援新疆工作进行动员部署。2010 年 5 月 17 日至 19 日，中共中央、国务院召 开的新疆工作座谈会对推进新疆跨越式发展和长治久安作出了战略部署。会议提出，到 2015 年新疆人均地区生产总值达到全国平均水平，城乡居民收入和人均基本公共 服务能力达到西部地区平均水平，至 2020 年确保实现全面建设小康社会的奋斗目标。

    2010 年 5 月 26 日召开的新疆自治区党委七届九次全委（扩大）会议再次重申和明确 了中央新疆工作座谈会对推进新疆跨越式发展和长治久安作出的战略部署。

     为贯彻落实中央新疆工作座谈会精神，国家有关部委也出台了相应的扶持政策， 如：国家知识产权局发布了《六方面支持新疆经济社会和谐发展》，国土资源部出台 了《八项措施支持新疆经济社会长远发展》，国家工商行政管理总局发布了《关于支 持服务新疆跨越式发展和长治久安的若干意见》。

    《全国主体功能区规划》对新疆的战略定位、中央“新疆工作座谈会”精神及政 策的扶持、19 个省市的对口支援措施、加上新疆独特的地理优势和丰富的自然资源条 件，为新疆经济实现跨越式发展提供了坚实的基础。新疆未来经济发展的态势良好。

但是，在新疆经济快速发展过程中，经济主体间的矛盾与摩擦也相应增加。要保 持新疆经济健康、持续、高效发展，还需要进一步完善与市场经济相配套的、与新疆 特定区情相结合的法律制度。破产制度就是其中重要的组成部分。

    （二）推进破产制度在新疆地区实施的重要性 破产制度是有关市场退出的法律制度，它是市场经济制度的重要组成部分，在新疆未来经济发展中，破产制度将发挥其特有的功能和作用：

     1、通过规范企业退出市场机制，完善优胜劣汰的竞争机制。根据新疆工商业联 合会《新疆维吾尔自治区中小企业调研报告》，“截止 2010 年底，占全疆中小企业总 数 99.8%以上的私营企业有 99135 户，同比增长 5.1%，新增 16224 户，新生率为 16.4%；注册资本 2415.5265 亿元，同比增长 33.2%，户均注册资本 243.66 万元。”在新疆跨 越式发展过程中，在企业数量快速增长的同时，一批产能落后、污染环境、效率低下 的企业将不可避免地被市场淘汰。对于这些企业，破产制度提供了完善的申请、受理、 清算等法律程序，得以使这些企业合法、有序地退出市场，以保证市场经济健康、持 续发展。

    2、挽救仍具发展前景的企业，促进经济良性发展。全球经济一体化使企业面临 越来越多的不确定风险，一些具有良好发展前景的企业难免会遇到短时的融资困难、偿付不能等问题，除政府扶持、企业自救外，破产制度中的重整和和解为尚有挽救希 望的危困企业提供了避免破产清算死亡、获得再生的机会。通过延期偿付、减免债务、 股权调整等方式，破产制度使债权人、出资人、职工、关联企业等各方主体实现共赢， 有利于社会资源的充分利用，减少了企业破产给社会带来的不利影响，促进经济良性 发展。

     3、维护社会稳定，保障各方当事人合法权益。新疆特殊的地理位置及民族分布， 使社会稳定成为头等大事。而破产企业是众多矛盾的交汇点，涉及众多利益相关者， 极易引发群体事件，破坏社会和谐。破产企业利益相关者包括债权人、普通员工、管 理人员、政府机构、财产权利人、消费者、股东或出资人、供销商、社区居民、人民 法院、破产管理人等，涉及债权债务、劳动就业、政府管理等方方面面的关系。破产 制度通过概括的法律程序，将诸多利益相关者的全部问题在统一的程序里一并解决， 对各种诉求均设有相应的救济途径，使利益相关者的合法权益均有法律保障。

    4、维护社会信用制度，建立良好的经济发展环境。诚信制度是现代市场经济发 展最重要的软环境，市场经济愈发达愈要求诚实守信。而一些生产经营者为逃避债务， 往往通过抽逃资金、无偿交易、转移隐匿财产等欺诈手段，掏空企业，然后借破产之 名行脱壳逃债之实，极大地损害了相关方的利益，破坏了诚实信用的社会准则。破产 制度通过赋予管理人以撤销权、否认权以及完善的法律责任追究制度，不但使不法者 借破产逃废债务的目的落空，而且通过剥夺其市场主体资格、追究法律责任等严厉手 段，达到严肃惩戒不法者、树立法律权威、净化市场环境的目的。

    5、保障社会资源有效利用。任何企业的成立，在宣告着一个法律主体诞生的同 时，也标志着一个新的社会资源占有者的产生。企业一旦因经营困难停产、歇业，而 又不及时进行破产清算，它所占用的土地、房屋、设备等社会资源就会处于闲置状态， 时间过长，不仅这些资产价值会急剧贬值，而且会带来巨大的资源浪费。对于新疆这 样一个严重缺乏土地、水、森林、草地、劳动力等资源的地区来说，通过破产制度对 破产企业依法进行清算，可以使市场尽快对破产企业占用的社会资源重新进行配置， 使其发挥应有的经济效益、社会效益，它将对优化新疆地区资源配置、调整新疆地区 产业结构起到非常积极的作用。

     （三）在新疆地区进一步推动破产制度实施的必要性和迫切性 我国实行的是具有中国特色的社会主义市场经济体制，经济运行法制化是其基本特征之一。完整的市场经济法律体系包括市场准入、市场交易和市场退出法律，破产 制度是市场退出法律制度的重要内容。破产制度之所以重要，是因为它是市场经济运 行的最后一道关口，破产制度一旦失守，将会使得众多债权人疯狂无序地通过各种手 段执行资不抵债的债务人财产，严重影响社会秩序；将使得大量的市场主体不清理资 产、不清偿债务就随意退出市场，损害诚实守信的社会准则；将使得暂时陷入困境的 企业难以通过和解、重整等程序进行自救，从而不得不退出市场，影响经济良性发展。

    多年来新疆经济发展的滞后，使人们更多的关注市场准入和市场交易规则的建立 和完善，对于破产制度这一退出机制在经济发展中的作用和意义很容易被忽视和淡忘。 新疆经济要实现跨越式发展，建立和完善市场运行的各项制度是保障之一。对于新疆 经济发展中可能遇到的问题，不能头痛医头、脚痛医脚，等出现了问题再解决。破产 制度是市场经济体系的重要内容，其在市场经济中的重要功能和作用已经为实践所证 实，新疆地区在迎来跨越式发展的大好时机时，对于破产这一市场退出制度，应该未 雨绸缪，根据我国法律法规，借鉴国内省区的先进作法，结合本地区实际情况，制订 切实可行的实施方案，有效推动破产制度在新疆地区的进一步贯彻实施，为新疆经济 实现跨越式发展服务。另外，任何制度的贯彻实施不是一朝一夕能完成的，它需要为 社会大众所了解和熟知，需要专业人员推动和运用，需要产生积极效果为社会各界所 接受，是一个较长期的过程。所以，在新疆地区迎来跨越式发展的良好开局时，推动 破产制度的实施更应时不我待，从现在做起。