破产制度在新疆地区实施的问题及对策研究

    四、新疆地区贯彻实施破产制度存在的问题及原因分析

    （一）存在的问题

    虽然破产制度在新疆地区的贯彻实施产生了多方面的积极意义，但是在实施过程中，仍然存在着以下问题：

    1、破产案件受理数量不多，地区分布不均，与企业总量不匹配 经笔者对最高人民法院发布的破产公告进行统计，2007 年至 2012 年新疆全区法院受理的破产案件数量和受案法院数量为：2007 年受理破产案件 48 件，受案法院 26家；2008 年受理破产案件 31 件，受案法院 14 家；2009 年受理破产案件 27 件，受案 法院 13 家；2010 年受理破产案件 24 件，受案法院 11 家；2011 年受理破产案件 10件，受案法院 3 家；2012 年受理破产案件 15 件，受案法院 12 家。破产案件多集中在 北疆的地方和兵团法院，特别是乌鲁木齐市中级人民法院一直是全疆受理破产案件最 多的法院。新疆共设置 162 个人民法院，其中，高级人民法院 1 个，高级人民法院分院 2 个，中级人民法院 27 个，基层人民法院 132 个。 上述新疆地区受理破产案件的 法院数量充分说明，新疆地区很多基层法院乃至中院多年来没有受理过破产案件。

    根据国内外历年破产统计资料分析，破产企业占企业总数 1%是正常的。1%的企业破产淘汰，是 99%的企业充满活力的必要代价和必备前提。2010 年底新疆企业总数近 十万户，而当年受理的破产案件仅 24 件，仅为企业总数的万分之二点四，如此低的 企业破产率，说明破产制度并没有得到很好的贯彻实施，破产制度也没有起到为地区 经济运行保驾护航的作用。

    2、破产制度挽救企业的功能未被充分认识和有效发挥 破产制度包括重整、和解和破产清算三大程序，其中重整、和解被称为“企业再生程序”，通过与债权人达成和解，对债务人业务、资产、股权进行重组等方式，重 整与和解程序能够起到挽救危困企业、避免其破产清算的作用。自 2007 年 6 月 1 日新《企业破产法》实施至今，新疆地区法院受理的破产重整案件仅三件、破产和解案 件仅一件，而截止 2011 年 10 月 31 日内地法院受理的上市公司重整案件达 33 件，非上市公司重整案件达 162 件。 新疆地区如此之少的重整、和解受案率，说明破产制度 挽救企业的功能和作用没有被充分认识和有效发挥。

    3、破产案件处理周期长、效率低

    笔者对参与的 35 件破产案件从受理到终结的期限进行了统计，其中 3 年以内结 案的 8 件，占 22.86%；3-5 年内结案的 19 件，占 54.28%；5 年以上结案的 8 件，占22.86%。在 35 件案件中，审理周期在三年以上的占到 77%，说明新疆地区破产案件审 理存在周期长、效率低的问题。

虽然破产案件综合性、复杂性较强，但是过长的处理周期，会使清算费用增加、 减少债权人可能得到清偿的部分，另外还会影响债权人参与破产程序的积极性，使社 会公众对破产程序解决纠纷的效率产生质疑。

    4、缺乏符合本地区特点的破产运行机制及人才队伍 新疆是一个多民族聚居的地区，共有 47 个民族成份，其中世居少数民族有 13 个，但在新疆从事破产案件审判的法官队伍和管理人队伍中，几乎没有少数民族成员。新 疆与蒙古、俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、阿富汗、巴基斯坦、 印度等 8 个国家接壤，具有研究周边国家破产制度的地缘优势，但新疆至今没有这样 的专业研究机构和人员。个人管理人是专门为事实清楚、债权债务关系简单、债务人 财产相对集中的企业破产案件而设置的，小型、微型企业以及未来可能出现的个人破 产案件均可以由个人担任管理人负责破产清算工作，但新疆地区至今没有编制个人管 理人名册。

    （二）存在问题的原因分析 相对于西方国家上千年的破产制度发展史，我国的破产制度发展仅有一百多年时间，特别是社会主义中国第一部《企业破产法（试行）》颁布至今才短短二十八年， 我国在破产方面的立法还缺乏经验，破产制度还有待进一步完善。另外，我国审判机 关长期以来习惯于服从于党委、政府领导，缺乏司法独立，很难在破产案件的审理上 做到公平、公正和效率。对于上述破产制度贯彻实施中的普遍问题，在我国社会主义 法制化建设过程中以及对行政司法机构进行改革的过程中会逐渐得到解决。笔者认为， 就新疆地区而言，破产制度实施过程中产生的各种问题，主要是由以下几个方面的原 因造成的：

    1、有关各方思想观念落后，对破产制度存在认识上的偏差

   （1）政府部门思想观念中存在的问题。对于破产制度的贯彻和实施，政府部门思想观念中存在的问题主要表现在两个方面： 

    第一、害怕企业破产、阻碍企业破产。企业破产在很多地方对于政府官员来说，是一件很不光彩的事情，而且有损于政府政绩提升。因此，害怕破产、不敢破产是政 府官员普遍存在的心态。尤其是在特殊时期，比如说金融危机时，不少政府在财政收 入减少的同时，往往还负担了就业压力这一包袱，为了缓解自身压力，有些地方政府 甚至采取强制措施阻碍企业破产。这些认识上和行动上的错误非但无益于债务人、债 权人以及职工，还会给社会带来更大的危害—将大部分倒闭企业拒之破产门外，逼着 企业主卷款潜逃，留下没有清理的债权债务关系和更多的失业人口。

    第二、过多干预破产清算具体事务。破产审判是人民法院的一项司法权，但是目 前在新疆一些地方，政府把破产清算当成了行政事务，企业破产特别是国有企业破产 须经政府批准，在破产清算过程中，政府还往往对债权的认定、债权顺序、财产处置 以及债权清偿等方面的具体事务予以干涉，致使破产清算偏离法律轨道，造成破产清 算久拖不结，审理周期延长，破产财产不能按市场公允价值进行处置，相关主体权益 得不到保护。

    （2）审判机关思想观念中存在的问题。新疆一些法院对破产法的重要社会调整 作用认识不足，未能转变在旧破产法以及行政关闭性质的政策性破产下形成的各种旧 观念、旧思维模式与操作惯例，未能建立依法受理破产案件的观念，对破产申请以种 种理由拒不受理。此外，相对于传统的民事、刑事案件，审判机关忽视破产案件的审 理，导致受理程序与受理监督机制不健全、案件审理的业绩考核机制不合理。

    （3）管理人中介机构思想观念中存在的问题。新企业破产法实施后，越来越多 的中介机构单独作为管理人从事破产清算业务，中介机构有营业场所、人员工资等费 用支出，也存在经济效益问题。有些管理人中介机构为一昧追求经济效益，极力压缩 人员工资和日常的办公费用，导致人员流失、清算工作质量效率低下。

    （4）其他利害关系人思想观念中存在的问题。企业在生产经营过程中，因市场 巨变等突发性原因陷入暂时的困境时，通过和解、重整可以使企业获得重生的机会； 对于确实无法为继的企业，进行破产清算是其依法退出市场、免除法律责任的最有效 方式。但因担心破产影响声誉、破产程序繁琐等原因，很多企业的股东选择不做工商年检从而被吊销执照的方式退出市场，并拒不依法清算，逃避债务。 对于债权人来说，在债务人不能及时清偿债务并符合破产条件的情况下申请债务人破产，是促使债务人偿债的最有效途径，但绝大多数债权人并未意识到这一点。另 外，当债务人濒于破产时，债权人往往首先选择抢先执行，以获得个别全额清偿，无 法获得清偿时，又因怕破产申请麻烦而放弃权利。