破产制度在新疆地区实施的问题及对策研究

     三、破产制度在新疆地区的实施情况

    （一）破产制度在新疆地区的实施概况 我国 1986 年 12 月 2 日颁布《中华人民共和国企业破产法（试行）》，于 1988 年11 月 1 日正式实施；2006 年 8 月 27 日十届全国人大常委会通过《中华人民共和企业 破产法》，于 2007 年 6 月 1 日起施行，《中华人民共和国企业破产法（试行）》同时废止。根据我国破产法的立法过程，破产制度在新疆地区的实施分为两个阶段。

    1、1988 年 11 月 1 日至 2007 年 5 月 31 日期间 这一时期，我国立法规定不同性质的企业破产适用不同的法律，全民所有制企业破产的，适用《中华人民共和国企业破产法（试行）》，集体企业、联营企业、私人企 业以及“三资”企业破产的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》中的企业法人破产 还债程序。因我国长期实行计划经济，国有企业一直在市场中占主导地位，加上国有 企业改革不断深入，所以进行破产清算的主要是国有企业，新疆也不例外。

    乌鲁木齐作为新疆首府，是新疆的经济、政治、文化中心，在破产制度的贯彻和 实施方面，乌鲁木齐在新疆地区一直走在前列，也是新疆地区实施破产制度的缩影。 自 1993 年 5 月乌鲁木齐市两级法院开始受理破产案件后，新疆各地法院也陆续开始 受理破产案件。1995 年至 2007 年，新疆地区共受理破产案件 949 起，立案总数在全 国各省区中排名第 19 位。

    为规范和指导破产清算及审判工作，乌鲁木齐市中级人民法院依据破产法律、政 策规定，结合审判实践，先后制订了《审理国有企业破产案件规范化操作意见》、《破 产清算操作规程》，汇总了《破产企业职工安置有关规定》，拟制了《企业法人申请破 产应提交材料目录》、《破产清算卷宗目录》、《破产审判卷宗目录》和破产企业前期准 备工作及破产审理、清算等必需的文书及表格式样等共五十余种，使破产案件审理进 一步规范化。

2、2007 年 6 月 1 日至今2007 年 6 月 1 日新《企业破产法》正式实施，新《企业破产法》在清理债务方式、 管理人制度、债权人会议制度等方面均与旧法有明显不同。同新《企业破产法》同时 施行的还有最高人民法院《关于审理企业破产案件指定管理人的规定》、《关于审理企 业破产案件确定管理人报酬的规定》。

    根据最高人民法院的规定，新疆高级人民法院成立了破产案件管理人名册评审委 员会，对全疆上报的从事破产清算服务的中介机构进行评审。2007 年 8 月 28 日新疆维吾尔自治区高级人民法院在《人民法院报》上公告了新疆地区审理企业破产案件管理人名册首批入选机构名单，入选的中介机构共 71 家，其中律师事务所 42 家、会计师事务所 27 家、清算事务所 2 家。由于新疆特殊的建制体系，形成了地方和兵团平 行的法院审判体系，2009 年 8 月 27 日，新疆高级人民法院生产建设兵团分院在《新 疆日报》上公告了兵团分院《审理企业破产案件指定管理人名册》，入选的中介机构 共 48 家，包括律师事务所 32 家、会计师事务所 15 家、清算公司 1 家；2013 年 7 月 16 日，新疆高级人民法院生产建设兵团分院重新发布了《审理企业破产案件指定管理 人名册》，入选的中介机构共 27 家，包括律师事务所 19 家、会计师事务所 8 家。

    由于国有企业破产清算工作基本结束，对其他市场主体的破产清算尚处于摸索阶 段，加之与新《企业破产法》配套的司法解释未能出台，故新疆地区在 2007 年以后 破产案件受理的数量未升反降。2008 年受理破产案件 31 件、2009 年 27 件、2010 年 24 件，与 2007 年以前相比，特别是 1998 年至 2004 年期间相比，有大幅度下降。

    为规范监督管理人正确履行职责，充分发挥管理人在企业破产案件中的作用，乌 鲁木齐市中级人民法院下发乌中法发【2011】21 号《破产案件管理人考评规则》，对 管理人工作的考评机构、考评范围及标准、考评方式、管理人执业资格和等级的管理、 管理人报酬的确定作了明确规定。同时，乌鲁木齐市中级人民法院制订《管理人职责 履行考评细则》，对管理人职责履行作了更加详尽的规定。

（二）破产制度在新疆地区实施所产生的重大意义 多年破产制度实施的实践证明，贯彻实施破产制度在完善新疆市场运行机制、促进新疆经济体制改革、推动新疆经济发展以及培养本地破产清算专业队伍等方面起到了重要作用。

    1、在促进新疆经济体制改革、推动新疆经济发展方面所产生的作用 

   （1）有力促进了新疆地区国有企业改革顺利完成。长期以来，新疆国有企业在促进地区经济发展方面作出了重要贡献，但一些国有企业背负着沉重的社会负担和多 年累积的大量债务，并且其生产经营模式已不能适应市场化的发展，企业前景渺茫， 生存面临困境，这些企业成为新疆地区国有企业改革的难点。优胜劣汰的竞争机制， 是国有企业改革的指导方针，破产制度中的破产清算程序，使新疆地区诸如新疆纺织 工业（集团）公司、新疆第一汽车运输公司、乌鲁木齐红山商场、新疆轻工业供销总公司等一大批企业规模大、职工人数多、社会包袱重、历史负担沉、不能适应现代市场经济发展的国有企业通过破产清算方式，最终有序地退出了市场，保障了新疆地区 国有企业改革的顺利完成。

    （2）维护了地区产业结构布局，保证了新疆优势特色产业持续、健康发展。新 疆拥有丰富的自然资源，在石油、石化、化工、轻工、纺织、有色等方面形成了新疆 优势特色 产业，这些优势特色产业是新疆经济发展的基础和保障，其能否持续、健康 发展，直接关系到新疆地区的经济能否持续、健康发展。新疆绿洲长绒棉纺织有限公 司、新疆锂盐厂曾是新疆长绒棉纺织、锂盐生产的优势特色企业，其中新疆锂盐厂被 誉为“中国锂盐工业”的摇篮，是我国锂化学品和金属锂的生产基地与出口基地，也是亚洲最大的锂化学品和金属锂生产经营企业。两家企业先后因资本结构不合理、负 债沉重、经营机制僵化等问题陷入破产境地，因其负债巨大、涉及职工众多等原因， 难以通过行政扶持、市场招商方式进行挽救，而这些企业一旦被放任退出市场，其产 品优势、技术优势、市场优势将荡然无存，势必对新疆的产业结构形成冲击。在破产 清算过程中，通过以保留现有产业、收购方须为同行业企业等作为破产财产收购的前 提条件，两家企业所涉及的优势产业得以保留并形成长足发展。香港溢达有限责任公 司收购新疆绿洲长绒棉纺织有限公司的资产后，组建了新疆溢达纺织有限公司，此后， 该公司通过引进科学的管理理念、先进的生产技术，不但使新疆长绒棉产业起死回生， 而且在新疆地区不断扩大生产规模，不断进行新疆地区优势资源―长绒棉资源向产品 资源进而向优势经济资源的转换，在新疆棉纺行业树立龙头地位。新疆昊鑫锂盐开发 有限公司收购新疆锂盐厂资产后，以新的市场定位、新的战略模式、新的发展理念， 快速整合了以原新疆锂盐厂为主体的新疆锂盐资源，形成了年产 7000 吨基础锂盐、400 吨金属锂、1000 吨锂盐深加工生产销售能力，实现了新疆锂盐工业做优、做强、 做大的产业目标。

    （3）使闲置、浪费的经济资源得以重新配置使用，提高经济效益。资源配置合 理与否，直接关系到经济效益的高低，对地区经济发展的成败有着极其重要的影响。 企业是占用资源的重要主体，如果企业无法开展正常生产经营活动，又不及时进行破 产清算，这些企业占用的各种资源就会处于闲置状态，导致经济效益低下。新疆地区 的国土总面积虽然有 166.49 万平方公里，位居全国第一，但沙漠、砾漠、戈壁、盐漠、裸岩等目前尚不能利用或难以利用的土地面积很大，约占全疆土地总面积的48.24％，所以新疆实际属于土地资源匮乏的地区。新疆第一汽车运输公司、新疆新 通集团公司、新疆第九运输公司是新疆交通厅下属企业，三家运输企业地处市区，共 占地约 2200 亩，因其社会负担过重，运价倒挂，经营管理不善，市场竞争力下降等 原因，造成连续巨额亏损，使企业陷入破产境地。长期以来，三家企业占用的大量土 地闲置，造成资源浪费。在破产清算过程中，政府通过挂牌出让方式，将三家企业的 土地转让给具有较强规模和实力的企业，进行商用地开发，保证了城市整体规划，盘 活了大量闲置资产，提高了资源利用率和经济效益。

    2、在培养专业清算队伍、完善破产清算规章制度方面所起的作用 

   （1）形成了专业的审判队伍和较为完善的操作规程，为破产制度的实施提供了组织保障和制度保障。人民法院作为贯彻实施破产制度的主导力量，专业、高效的审 判队伍建设是必不可少的。自 1993 年以来的近二十年间，新疆地区形成了以乌鲁木 齐中级人民法院为核心的破产清算审判队伍。早在 1993 年受理第一起破产案件起， 乌鲁木齐市中级人民法院就指定专门审判庭、固定的审判员负责破产案件的审理，并 通过举办学习班、考察学习、召开研讨会等多种形式不断加强和规范破产审判工作。

    2003 年，乌鲁木齐市中级人民法院设立民事审判三庭，将破产清算作为该庭的三项审 判职能之一。乌鲁木齐中级人民法院编纂、制订的《破产清算操作规程》、《审理国有 企业破产案件规范化操作意见》以及五十余种破产审判、清算等必需的文书及表格， 对指导全疆法院及破产清算中介机构更加规范、高效地做好破产清算工作起到了很大 的促进作用。

    （2）专业化的破产清算中介服务机构不断涌现，保证了破产清算工作的开展。 在破产清算案件中，大量的具体工作是由清算组或管理人这样的中介机构来完成的， 所以，破产清算中介机构事关破产清算案件处理的效果和效率。自 1993 年受理破产 案件以来，新疆地区已逐渐形成了以律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所“三 位一体”的破产清算中介服务机构，在其中，一些中介机构长期以来拥有稳定的队伍 并不断进行专业化建设，在破产清算服务方面取得了很大的专业优势。2011 年 9 月 21 日乌鲁木齐市中级人民法院发布的《破产案件管理人考评规则》确定两家律师事务所、一家会计师事务所、一家清算公司为 A 组管理人，承办较为重大的破产清算案件； 确定四家律师事务所、一家会计师事务所为 B 组管理人，承办一般性的破产清算案件。 这一规定，标志着乌鲁木齐地区成熟而稳定的破产清算中介服务机构已得到了人民法 院及社会的认可。

    3、在其他方面所产生的作用 

   （1）使社会公众了解到破产制度实施的意义和作用，为推动新疆地区破产制度的进一步贯彻实施奠定了基础。破产制度在我国仅实施了 26 年，破产制度对新疆的 社会公众来说，可以说是陌生事物。社会公众对破产制度的了解有一个从无到有、由 浅入深的过程。新疆地区一千多起破产案件的处理，涉及政府人员、债权人、职工等 方方面面的利益相关者应以数十万计，相对于新疆两千多万总人口来说，占很大的比 重。这对于推动新疆公众了解知悉破产制度，保障破产制度的贯彻实施无疑起到了很 大的促进作用。

    （2）使大量劳动力平稳分流，维护了地区稳定。破产企业特别是国有企业，动 辄涉及数百、数千职工，职工一旦失去工作岗位、流向社会，极易产生不稳定因素， 而对于新疆这样一个特殊地区来说，稳定压倒一切。在新疆地区国有企业破产过程中， 政府通过几项措施保障了职工的基本生活和就业，缓解了社会矛盾，维护了社会稳定： 第一、提供一至六个月的生活费，保障职工重新就业前的基本生活；第二、失业保障 机制为职工提供了长期的失业救济金；第三、以接收企业职工作为收购破产企业的前 提条件，安排职工重新就业；第四，为职工自谋职业提供政策及税收方面的优惠。