政府在企业破产审判中的定位及职能

   三、企业破产审判中应充分发挥政府公共服务职能

    （一）成立企业破产风险处置工作领导小组 如前所述，破产审判涉及房屋土地产权的确认、税收的减免、工商登记的注销、

银行对于不良资产的核销和破产、重整企业的信用等级评定，以及企业职工安置等方 面的问题，需要国土局、财税局、工商局等部门的大力配合，只靠法院一家是难以完 成任务的。正是基于这样的考量，世界上许多发达国家都设立了专门的破产管理机构， 如英国的破产署、美国的破产托管人管理办公室、加拿大的破产监管办公室、俄罗斯 的联邦政府企业重整与破产管理局、瑞士司法部下设的破产事务管理局、芬兰司法部 下设的专门的破产监察专员办公室等。英、美、俄等国的破产管理部门主要具有五项 功能：（1）追踪破产法实施，整理法律实施数据，为制定和实施决策提供依据。（2）负责破产法实施中操作规程的制定以及为立法的修改提供建议，不断提升立法水平。 （3）追踪董事、监事和高管落实公司法规定的诚信义务情况。（4）作为公共管理人管理个人破产案件。（5）管理破产管理人。 但是我国目前没有设立专门的破产管理 部门。有学者指出，造成破产法的实施效果不理想的主因，是缺乏一个配套的政府主 管机构。因此，我们建议尽快设立破产管理局，作为国务院直属的政府部门，负责推 动破产法的实施，管理破产方面的行政事务。在当前尚未设立破产管理部门的情况下， 为进一步推动市场化导向企业破产审判工作，加强政府前期风险处置工作与企业破产 审判工作的对接与协调，明确和提升在企业破产审判中政府提供的公共服务职能，市 政府应成立企业破产风险处置工作领导小组，以更好地推进企业破产风险处置工作。 比如，温州中院充分认识到政府在企业破产审判工作中不可或缺的地位，即向温州市 政府专门提交了《关于要求设立全市企业破产风险处置工作领导小组的报告》。后经 温州市委副书记、市长陈金彪批准，温州市成立了全市企业破产风险处置工作领导小 组。领导小组由市政府主要领导任组长，市政府其他领导和温州中院院长任副组长， 公安、国土、住建委、财税、工商、人事、经信委等党政部门负责人为成员，下设办 公室，由中院分管副院长任办公室主任。领导小组会议采取与风险处置和金融处置领导小组一并召开或单独召开的方式进行，主要职能是协调解决破产审理过程中涉及的 企业财产扣押解除、破产财产追回、房屋土地产权确认、税收减免、工商登记注销、 职工社会保险金缴纳、财务人事档案存放、土地功能和性质变更以及企业职工安置、 破产财产变现，重整程序中战略投资人引进等难题。日前，陈金彪市长主持召开了由 常务副市长、市政府党组副书记、市中院院长、市政府秘书长、副秘书长以及各政府 部门负责人参加的企业破产处置工作联席会议，并就企业破产审判中遇到的有关问题 进行协调的情况出台了《企业破产处置工作联席会议纪要》[温政办（2014）90 号]。

    （二）加大破产法制宣传力度 破产法的功能要得到充分发挥，需要一个过程，特别是破产法律意识的形成和对纠正破产法的错误认识都需要时间。即使在美国，人们接受破产法也有一个非常漫长 的过程。美国在 1776 年独立前，就有适用破产法的历史，当然那时基本上无条件地 适用英国破产法。美利坚合众国成立后，在加快吸收英国法的进程中，正式宣告以英 国法为依据而采用适合美国国情的英国法，但是美国法仍然继续接受了英国破产法的 传统术语和原则。根据宪法的授权，美国国会在 1898 年前就通过了三部破产法，但 是，这三部破产法的制定并未取得成功。20 世纪 60 年代，破产法也并未被广大美国 民众所熟知，甚至尚未进入广大公众的视野。即使经历了 19 世纪后半叶的大范围铁 路公司重组，以及 20 世纪 30 年代大萧条时的众多公司倒闭，破产法也没有成为解决 陷入困境公司的必要法律选择。当时的破产法被误解为被令人生疑的组织用以攫取早 已散发着铜臭味公司的残余价值的、神秘的、不受大众欢迎的法律，大多数律师事务 所和会计师事务所亦对破产法不屑一顾，私人和公众也唯恐不及地与破产法划清界限。 美国《财富》双周期刊曾刊登文章称：对于美国来说，破产通常也是个好消息。这件 事值得花时间来庆祝和好好考虑，但上世纪 70 年代末的往事在罗斯的脑海里还历历 在目：“当我启动破产程序时，当公司宣告破产的时候，每个人都羞愧地低下了头。”

    从上世纪后四十年美国法院受理的破产重整案件数量来看，美国人在观念上接受破 产法后才快速成熟起来。在整个 20 世纪 60 年代，总共有 715 件破产重整案件起诉到法院，即平均每年只有 70 多件；但在 20 世纪 70 年代，起诉到法院的重整案件数量 翻了一番，有 1422 件；在 20 世纪 80 年代，这一数据翻了两番，有 6378 件；20 世纪90 年代，这一数据又翻了两番半，达到 20783 件。

    我国企业破产法从 2007 年施行至今只有六年多的时间，在如此短暂的时间里， 社会公众不可能马上了解该部法律的精髓并形成正确的破产法律意识。因此，为了提 升社会公众对破产制度价值和功能的认识，应加大对破产法制的正面宣传力度。在此 方面，温州法院高度重视，借助“温州网”、“政情民意中间站”等新闻宣传平台， 通过安排院、庭长、破产管理人代表、债权人会议主席参加访谈等方式，加大对破产 审判的正面宣传力度，提升社会公众对破产制度价值和功能的认识，并呼吁符合条件 的企业走破产保护或破产清算之路，以促使企业重生或正常退出市场。这在一定程度 上改变了政府和债务人对企业破产的抵触态度，并在切实提升债务人企业主动申请破 产的积极性方面取得了一定的成效。温州两级法院在 2013 年共受理破产案件 198 件， 审结 153 件，而浙江全省法院在 2012 年只受理企业破产案件 143 件，审结了 89 件， 足见温州两级法院收结破产案件的数量之多、速度之快。

    虽然法院在破产法制宣传方面做出了一些努力，但是政府在此工作中参与较少， 而实际上政府不仅不能缺位，反而应发挥主力军的作用。即借助网络、电视、报纸等 新闻宣传媒体，以及通过安排破产管理人代表、债权人会议主席等相关人员参加访谈 等方式，加大对破产法制观念的正面宣传力度。同时，要搭建破产信息发布平台，全 面梳理汇总经营困难企业信息，及时向社会公布破产重整企业相关信息和法院破产案 件审理情况，引导企业树立正确破产理念，并帮助浙江信泰集团有限公司等破产重整 企业引进战略投资者、选择新的经营模式等，有效保障困难企业优质资产资源重组和 经济转型升级。

    （三）设立破产费用援助资金 实践中，一些无产可破企业的债权人或者债务人由于认为此类企业破产没有实际意义，而怠于主动向法院申请破产清算。温州法院每年以企业为被执行人而执行不能的案件数量为 1000 多件，与此相对应的是，2007 年至 2012 年期间全市法院受理企业 破产案件数量仅仅为 51 件，大量无产可破企业并未进入司法破产程序。实际上，即 使是无产可破的企业，也应当进入司法破产程序，理由如下：（1）企业进入破产程序 并被宣告破产、裁定终结破产程序之后，工商部门便可注销企业的工商登记，从而可 以释放出一定数量的用地指标，缓解用地紧张的现象，温州法院在 2013 年审结的破 产案件即激活土地面积数约 736.22 亩，激活厂房面积数约 4619.67 万平方米。（2）进入司法破产程序的无产可破企业，若查明股东存在滥用法人独立资格的行为或未履 行股东清算义务的，债权人则可以另行诉讼以追究股东个人的责任，从而最大限度地 保护债权人的权益。