政府在企业破产审判中的定位及职能

    一、企业破产案件中政府的角色分析

    （一）政府在企业破产案件中应不越位

    2008 年，中国至少有 78 万家企业在金融危机的大潮中黯然倒下，为什么只有区 区 3139 家企业走上了破产程序？谁剥夺了企业破产的权利？《企业破产法（试行）》 主笔起草人、北京思源兼并与破产咨询事务所所长曹思源认为，企业破产没有法内障碍，有的是法外障碍。这种障碍的一方面来自于政府、法院这两个官方系统。 破产法 自实施以来面临诸多障碍，来自政府方面的因素就是非常重要的方面，即政府不愿当 地企业破产，甚至对破产案件的受理与否进行直接干预。这是由诸多原因造成的，具 体包括：

    1.企业破产影响地方政府税收。从地方财政收入构成来看，在现行财税制度下， “营业税”和“增值税”地方留成等与生产经营过程有关的流转税种对地方财政收入 贡献更大，远超过“企业所得税”地方收入部分。只要本地所辖企业有生产经营收入， 即使薄利甚至亏损，地方政府仍然可以有稳定的财政收入。因此，“生产型导向”的 财税制度导致地方政府关心企业产值比关心企业利润更“实惠”。在这样的利益驱动 下，政府的态度倾向于企业“好死不如赖活着”，也就不愿意让企业停产退出市场。

    2.破产企业职工安置成为政府沉重负担。我国社会保障制度不完善使得地方政府不敢让企业破产。随着农民市民化并向城市聚集，二代农民工已无可能再回到农村 土地上劳动就业。同时，国有企业在职工人在社会保障方面的历史遗留问题仍然长期 存在，并呈现“尾大不掉”甚至有“卷土重来”的趋势。我国距离全面建成覆盖城乡 居民的社会保障体系还有较大差距，在增强公平性、适应流动性、保证可持续性三个 重点任务方面，由于基本保障制度如失业保险覆盖面还比较窄、社会保险统筹层次低、 信息化建设发展水平不均衡、管理服务基础薄弱、再就业培训体系不健全等问题尚未 得到根本解决，尚不能很好适应企业破产带来的人员安置压力问题。在“稳定压倒一 切”的大背景下，各地政府为避免企业破产可能引发的群体性事件甚至更大范围的危机，不会也不敢轻易让企业退出市场。 不少企业亏损严重，并到了破产的境地，但由 于职工安置包袱太重，特别是生产领域的企业职工多、摊子大，安置起来相比较而言 更困难。因此，对于企业破产，政府参与干预的情况较为多见。特别是生产领域的企 业破产问题，政府更是慎重，不到万不得已的情况下，一般不支持企业破产。在珠江 三角洲等制造业集中的地区，这些问题确实存在。

    3.企业破产影响地方政府政绩。尽管改善民生已成为近几年政府工作转变的重要 方向，但长期以 GDP 考核为主的政绩观以及现行干部考核晋升体制的惯性，使得地方 政府形成了高度参与区域经济竞争的行为模式。一个地方企业的关停并转不再是简单 意义上的市场退出，而是意味着利益格局的改变、企业权属关系的更替。如果有大中 型企业退出市场，不干预不仅意味着地区生产总值的减少、地方财政收入的流失，而 且意味着晋升机会的减少。因此，地方政府从自身利益考虑一般不愿所辖企业关停并 转退出，尤其是那些资本密集、高产值的大型企业（即使是那些已经处于产能过剩行 业的高能耗企业），同时也不愿本地区企业被其他地区企业兼并。

    4.维稳压力大。在经济衰退时期，在经济困难加剧、社会保障问题严重的情况下， 企业裁员破产、劳资争议等矛盾纠纷显著增加，引发的群体性事件呈上升之势，经济的衰退影响有可能从经济面扩展到社会面。在这种情况下，政府特别是地方政府就面 临着严峻的维稳任务。事实上，金融危机发生之后，我国就一直比较强调维稳的要求， 不仅提倡“不减薪、不裁员”，在最高法院发布的若干意见、文件中也一再强调维稳 的要求。在地方政府追求政绩、维护稳定的要求下，“消灭”破产就成为地方政府的 选择。诚然，维稳有利于社会的稳定、增强劳动者信心，但是一味强调维稳的作用， 而无视企业已经濒临倒闭破产的情况，这样的要求只是把有违稳定的因素压制在深处 而并没有彻底解决危害稳定的问题。而且，政府直接要求“不裁员、不减薪”有直接 干预经济主体之嫌，有违政府间接干预经济运行的规律。政府直接的行政干预行为使破产法并没有发挥出其应有的作用，导致破产政策目标不能得到切实的实现。 比如， 在江西最大的民营企业——赛维 LDK 太阳能高科技有限公司(以下简称“赛维”)濒临 债务违约之际，江西省新余市人大常委会召开会议，审议通过了市人民政府关于将江 西赛维向华融国际信托有限责任公司偿还信托贷款的缺口资金纳入同期年度财政预 算的议案。有学者评论说，新余市的这种做法是比较典型的中国式政府失灵——政府 越位的失灵。只要我们的目标是建立社会主义市场经济体制，那么，政府在经济活动， 尤其是竞争性经济活动中的越位，是不利于这一体制的最终形成和完善的。为此，政 府要逐步形成行政权力的边界意识。新余市人大的这项决议意味着，地方政府将正式 启用财政资金，为赛维偿还欠下的这笔信托贷款。政府以公共资金替私营企业还债， 完全模糊了政府和企业的边界。

    综合上述四方面因素，政府对企业破产的态度显然是不积极的。也就是说，一些 地方政府认为破产有损政府声誉，也不愿承担职工失业救济、就业安置等方面的社会 责任，从而不愿当地企业破产，甚至直接干预法院受理破产案件。鉴于我国现有的法 院设置，即法院的人、财、物依附于地方各级政府与人事部门，地方司法机关显然无 力抗衡地方政府的权力干预，其结果不仅使司法机关在某些时候失去了应有的独立性， 而且还导致了司法权的地方化。有学者曾发出这样的忧虑：我们不能排除有些地方政 府也同样出于维护地方社会稳定、保护地方投资环境或者创造一时的政绩等方面的考虑，向法院施加压力，迫使法院对濒临破产但没有任何挽救希望的公司适用重整程序。

    （二）政府在企业破产案件中应不缺位 破产案件确实应由法院审理，但法院只审理涉及债务清偿的问题，而企业破产往往在债务清偿之外还会产生一系列社会问题，这些问题的解决通常并不属于法院的职 权范围，法院也不具备解决这些问题的社会资源，这些问题均应由地方政府有关部门 解决。也就是说，企业破产不是法院一家的事情，需要党政的支持和部门的协调配合。 但是实践中法院面临诸多难题。一是党政支持虚。一些领导有顾虑，担心政绩、担心 形象、担心秩序、担心逃债而不敢破产；一些领导急于与破产的企业切割关系，害怕 再有纠缠；一些领导畏难，一有法院介入，借口尊重法院独立审判，赶紧甩包袱；一 些领导口头支持，但一涉及实质内容就难以落实。二是部门协调难。行政管理不规范 所累积的问题在破产中都会暴露出来，加上破产程序需要特殊处理的问题较多，可以 说，企业的相关职能管理部门有多少，可能需要协调的部门就有多少。其中很多问题 往往需要地方政府有关部门花费时间、精力，甚至动用财政资金才能解决。比如职工 的失业救济与安置问题。多数破产企业在破产之前就已资不抵债，长期拖欠职工工资、 养老金、医疗保险金。如何妥善解决“准破产企业”的职工安置问题，并保障他们的 最低生活要求，成为做好破产工作的难点。又如旧厂区产权的区分问题。一些“准破 产企业”旧厂区往往存在历史遗留问题，产权并不明晰，从而导致破产程序难以启动。 如西山联合陶瓷有限公司破产中遇到的问题虽经多次协调，但迟迟未进入破产程序的 原因也在于此。再者，这些问题可能会影响其既得利益又不显政绩，在对其不履责行为缺乏法律责任追究机制的情况下，一些政府部门当然是能推则推，能拖则拖。因此， 统一协调的困难重重，政府在破产案件中的重要作用并未充分发挥。