破产程序应用效率不足的实证分析与对策

    在中介机构担任管理人的模式下，优先适用债务人自行管理的模式具有其必要性和可行性。对于上市公司而言，经过几年的重整实践，存量的ST类困境公司目前已基本被消化，以后进行重整的公司将以增量的困境公司为主，相应地重整模式将由清算型重整转为再建型重整。对于实施再建型重整的上市公司而言，一方面主营业务的继续保留将使得重整过程趋于复杂，中介机构没有足够的经验和能力管理和驾驭公司的营业事务，公司经营管理层的作用将更为突出；另一方面，拟实施再建型重整的上市公司，由于尚掌握一定的资源，重整将并非其唯一的选择，因此，公司股东和经营管理层将会对重整程序下的企业控制权提出更高的要求。非上市公司重整案件采用的模式主要也是再建型的重整，债务人自行管理模式更符合案件特点。在司法实务中，深圳市在市公司和非上市公司重整案件中，均对债务人自行管理的模式进行了有益的探索，其效果是积极和明显的。

    根据我国的立法模式，可采用明确债务人自行管理模式适用条件的方式来确立该模式的优先性。比如根据深圳市中级人民法院的规定，符合以下条件的，经债务人申请，债务人可以自行管理财产和营业事务：（1）未发现债务人有《企业破产法》第三十一条、三十二条、三十三条规定的行为；（2）债务人的内部治理结构完善；（3）债务人对重整的态度积极，而且出资人对债务人自行管理财产和营业事务支持。另外，深圳市中级人民法院还对债务人自行管理模式下债务人的职责和管理人的监督职责进行了明确。深圳市中级人民法院的有益探索为深圳地区的重整实践提供了良好的基础条件。未来系统性的制度设计，应当优先保障债务人的自行管理权，这不仅能使债务人对重整保持信心，提高重整制度的生命力，而且也是顺应重整实践客观发展规律的需要。当然，债务人自行管理申请的时间、适用条件、债务人与管理人的职责分工，以及自行管理的终止条件等如何规定更为合理，尚有待进一步调研。

    （三）建立健全破产法律体系配套措施

    破产法律体系的配套措施是多方面的，本文仅就困绕破产案件受理最突出的破产企业职工救济体系的建立完善问题进行阐述。

    职工债权涉及职工基本生存权问题，其不仅是一个法律问题，更是一个社会问题，需要人民法院和地方政府从法律制度和社会保障两方面提供解决方案。就法律制度而言，《企业破产法》规定职工债权优先受偿，但这显然尚不能满足实践需求，一方面，无产可破的案件中职工债权也无可受偿，另一方面，职工常常无耐心等待数月的时间至破产程序中受偿。人民法院无力解决第一个问题，而需交由地方政府处理，对第二个问题，最高人民法院也在自身能力范围内作出了积极的回应，最高人民法院在《关于正确审理企业破产案件为维护市场经济秩序提供司法保障若干问题的意见》（法发〔2009〕36号）中，规定政府或第三方就劳动债权的垫款，可以在破产程序中按照职工债权的受偿顺序优先获得清偿。该规定灵活地处理了职工债权的先行受偿问题，在部分破产案件中已经得到了应用，对化解破产困境起到了积极作用。

    地方政府在保障职工基本权益方面也采取了诸多努力，为困境企业垫付拖欠的职工工资，如东莞政府垫付2家倒闭玩具厂7000名员工工资，义乌政府为倒闭企业垫付工资。在此方面，深圳率先在全国进行了有益的探索，1996年深圳市人民代表大会常务委员会即通过了《深圳经济特区企业欠薪保障条例》，借鉴国外的相关制度，规定建立欠薪保障基金，在出现法院受理破产申请等情形后，被欠薪的职工可以向劳动部门申请垫付欠薪，劳动部门可向职工垫付最高不超过上年度市职工年平均工资的百分之二十的数额。此外，上海市也通过《上海市小企业欠薪基金试行办法》、《上海市企业欠薪保障金筹集和垫付的若干规定》建立了相类似的制度，江苏省、浙江省、湖北省等地也已有专门针对处理欠薪的一些地方规范性文件或者起草了相关文件。值得一提的是，国务院于2006年发布的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》明确规定建立工资支付监控制度和工资保证金制度，从根本上解决拖欠、克扣农民工工资问题。

    地方政府的前述努力，为解决职工欠薪问题、化解破产困境起到了积极作用，但是，相关的措施仍是应急性的、个案性的或者是地区性的，中央政府虽然有相关精神，但是精神的落实和政策的落地仍依赖于地方政府。欠薪保障基金是被不少国家和地区反复证实了行之有效的保障职工基本权益的制度，地方政府应切实承担社会责任，逐步建立符合自身区域特点的工资保证金制度，在出现企业破产等情形时及时向职工提供基本的生活保障，避免社会不稳定因素的产生。人民法院在其中所能起到的作用，则正如最高人民法院在《关于正确审理企业破产案件为维护市场经济秩序提供司法保障若干问题的意见》中所言，“人民法院要加强与国家社会保障部门、劳动部门、工商行政管理部门、组织人事等部门的沟通和协调，积极提出司法建议，推动适合中国特色的社会保障体制的建立和完善。”