破产程序应用效率不足的实证分析与对策

    四、法院视角下的破产受理困境原因

    1．对职工安置和社会稳定问题的畏惧

    在中国当前的国情下，稳定是压倒一切的头等事务，而困境企业往往涉及欠薪问题、职工安置问题，其社会维稳问题相较而言更为严峻。一些大的困境企业，如*ST海龙，职工人数多达上万人，维稳问题成为脱困过程中的重要考虑因素。职工安置和维稳作为一个社会性问题，不是《企业破产法》本身所能解决的，而法院在体制设置上本身也不具有解决维稳问题的功能，导致其没有资源和能力单独面对该问题。因此，一些学者疾呼，地方政府必须承担起相应的社会职责，在社会保障体系尚不完备的情况下，承担起职工安置的重任。7在该呼吁得不到响应的情况下，地方法院因惮于单独承担的维稳压力，而以各种理由和借口将破产案件拒之门外。一些省高级法院直接规定，对于职工超过一定人数的破产案件，管辖法院必须层报其批准后方可受理。

    2．破产审判绩效考核体系的不完备

    我国传统的审判绩效考核体系，是以诉讼案件为中心来构建的，破产案件作为一类新型的非诉案件，在大多数法院尚未建立起专有的、合理的绩效考核体系。比如有的将破产案件作为普通诉讼案件，一件破产案件折抵为一件诉讼案件，此类考核体系完全忽略了破产案件周期长、涉及面广、案情复杂的特点。有的地方法院则将破产案件折抵为10件、20件、30件不等的一审或二审诉讼案件，此类考核体系虽注意到了破产案件复杂性的特点，但是仍然显得过于简单、随意而缺乏科学性和合理性。

    应当注意到的是，破产审判绩效考核体系与破产案件数量是相互作用、相互影响的关系。一方面，破产案件数量的增加，将会倒逼地方法院认真思考破产审判组织的设置和破产审判力量的配置，破产审判的专业化亦将促使破产审判绩效考核体系的完备。另一方面，完备的破产审判绩效考核体系有助于提高破产审判人员的积极性，有助于提高破产案件立案、审查及审理工作的效率和质量，这对破解破产受理难问题、提高破产案件数量无疑是有积极的正面意义的。

    完善的破产审判绩效考核体系的建立，涉及到破产审判组织如何设立、破产审判人员如何配备、收案率、结案率以及审限如何计算等多方面的事项。建立全国统一的考核体系，需要在最高人民法院的主导下，通过自上而下的方式进行。就目前的实践而言，由于各地的破产审判实践差异较大，市场经济较为发达的地区破产案件数量较多，审判力量、管理人队伍也较为完备，而欠发达的地区甚至一年都没有一宗破产案件，因此，目前建立完备和统一的考核体系尚存难度，主要是由地方法院先行先试。不过，最高人民法院已注意到了现行考核体系所存在的问题，并已着手进行了相关的调研。随着破产实践的不断发展，有望在法院考核体系方面打开破产案件数量停滞不前的一个缺口。

  五、解决破产受理困境的对策

    （一）强化现行法律法规执行力度

    法律的生命力在于执行。《企业破产法》是一部高质量的符合市场经济规则的法律，充分而彻底地执行《企业破产法》及相关配套规定，才能充分实现《企业破产法》的生命力，化解目前所面临的破产受理困境。

    1．强化破产法律责任追究力度

    根据我们的实践经验，债务人拒不向管理人移交或移交不完整的财务账簿和文书等资料，或者移交的资料混乱，或者隐匿、销魂相关资料的情形，在破产案件中具有一定的普遍性。由于无法掌握准确和完整的资料，管理人往往仅能对债务人现有的财产进行处置和分配（而此时的财产往往已所剩无几），导致破产程序仅仅成为债务人注销的一种手段甚至是借破产逃废债务的一种手段，破产程序公平地集中清偿债务的功能不能充分体现，债权人通过破产实现权利的动力下降。

    对于前述问题，《企业破产法》规定了相应的法律责任。即债务人拒不向管理人移交财产、印章和账簿、文书等资料的，或者伪造、销毁有关财产证据材料而使财产状况不明的，人民法院可对直接责任人员依法处以罚款。《企业破产法》还规定债务人实施了《企业破产法》第三十一条、三十二条、三十三条的可撤销行为或无效行为的，债务人的法定代表人和其他直接责任人员承担赔偿责任。另外，《刑法》第一百六十二条规定了妨害清算罪和隐匿、故意销毁会计凭证、会计账簿、财务会计报告罪和虚假破产罪。对于前述措施，目前存在着人民法院和管理人执法动力不足的问题，一方面，相关的举证难度较大，程序也较为繁琐，另一方面，通过前述措施能够追回多少财产或者能否达到预期效果不能确定，甚至可能会使破产程序进一步受阻，中介机构作为市场经济主体，势必存在着投入和产出的效率考虑。但是，人民法院和中介机构从全局性和长远性出发，应当通过对债务人及其相关人员破产法律责任的追究，通过行使破产撤销权等其他配套手段，逐步形成一个规范的市场退出体系，引导各方通过合法的程序实现自身权益。

    2．强化清算责任追究力度

     如前所述，根据《公司法》及其司法解释的规定追究债务人股东及其有关人员的清算责任，可以间接引导债务人通过破产程序规范退出市场。而目前的现状则是，债务人股东及其有关人员不知其所可能承担的法律风险，债权人不知其可通过此种途径救济权利，而由于相关诉讼案件数量过少，人民法院基于《公司法司法解释二》第十八条的审判经验亦不足，对该条存在不同的理解，不予支持债权人请求的判决时有出现。《公司法司法解释二》第十八条的规定，本意是解决现实中出现解散事由的企业不经清算而人去楼空的现象，但目前的司法实践，并没有充分实现该规定的目的。未来需要律师事务所等中介机构，向自身客户普及前述法律规定，亦需要最高人民法院通过发布指导案例等方式，引导相关社会主体正确认识前述规定，并指导人民法院正确审理此类诉讼案件。

    （二）完善破产法律体系

    法律的制定往往滞后于社会经济活动的发展。就《企业破产法》而言，为了解决破产受理困境，未来应在以下方面着力进行完善。

    1．建立破产申请审查阶段保护机制

    与我国实行“破产受理开始主义”不同，美国破产法实行的是“破产申请开始主义”，提出破产申请之时，即产生以寻求债权人的个别清偿为目的的针对债务人财产的行为或者诉讼“自动中止”的法律效果。美国《破产法典》确立了完善的“自动中止”制度，明确了“自动中止”制度的适用范围、例外情形、针对自动中止的救济等等，对于违反自动中止行为的，相关的行为或可撤销、或被认为自始无效，故意违反的，还将承担相关损失或者进行惩罚性赔偿，还有可能因藐视法庭而受到惩罚。

    美国的自动中止制度为我们提供了一种借鉴思路，即应当以更为有力、全面和可操作的措施为破产申请至受理期间的债务人财产提供保护。此种保护措施自破产申请之时开始发生法律效力。该制度可以避免债务人财产状况在被申请破产后因个别清偿、瓜分而进一步恶化，增加债权人或者债务人对破产程序的信心，也为法院审查及审理破产案件创造良好的外部环境。在现行法律体现下，也可以考虑参考民事诉讼法中的诉前保全或者诉讼保全制度，赋予破产申请人申请法院保全债务人财产的权利。

    2．明确债务人自行管理的适用条件及职责权限

    与我国破产法规定不同，根据美国《破产法典》的规定，债务人重整原则上由债务人继续占有财产、经营公司，“一般说来，在第11章重整程序当中债务作为经管债务人（DIP）仍保留对破产财团的控制……任命托管人是重整程序中的特例，请求任命托管人的当事人必须提出明确的任命理由并有令人信服的证据证明。”在美国破产法律制度下，重整程序中债务人自行管理是优先适用的模式，除非债务人有欺诈、欺骗等不适于自行管理的行为时，才由法院任命托管人管理。

    我国的破产实践显然还无法完全复制美国的DIP制度。就上市公司重整而言，目前存在两种管理人模式，一种是以地方政府为主导成立的清算组担任管理人，一种是指定社会中介机构担任管理人。清算组的模式虽然是新破产法对旧破产法的妥协，但客观而言，其对解决上市公司重整中的重大复杂问题具有明显的效果，目前仍然具有存在的意义。考虑到行政权具有内在的扩张冲动，加之地方经济生态和社会稳定仍将是地方政府长期考虑的重点事项，因此，预计在未来一段时间内清算组的管理人模式仍将继续存在并发挥作用。而清算组的管理人模式和DIP制度是具有一定的内在冲突性的，因此，我国目前尚难以完全复制DIP制度，只能考虑在中介机构担任管理人的模式下有限度地借鉴DIP制度。