关于破产案件中公权力债权的实务思考

　　二、公权力债权的共性问题及解决方案

　　公权力债权同时也存在一些共性的问题。

　　（一）公权力债权的申报

　　企业正常经营中，公权力债权可由相应部门通过行使行政手段强制执行或依法申请法院强制执行[7]。但在企业进入破产程序后如何处理此类债权，现有现有破产法及其司法解释并未予以明确规定。司法实务中，也极少有相关公权力部门主动向破产案件承办法院申报债权。而如前所述，公权力债权也是破产债权的一种，也应受到破产法的保护和规范。如果仅仅因为债务人进入破产程序就减免此类债权，将对国家利益和社会公共利益造成损害，只有在法律有明确规定的情况下才能免除债务人的此类债务，否则不应借由行政权或司法权任意舍弃，[8]破产程序也不例外。明确了公权力债权可参与破产清偿，那么应如何参与破产程序呢？

　　1、公权力债权人亦应主动申报

　　实务中，部分公权力部门并未及时主动申报，甚至认为法院或管理人应该主动给其清偿。这一观点缺乏法律依据，也与破产法规定相悖，虽然其是国家机关，代表国家意志，甚至其受偿顺位是优先受偿，但是在破产程序中，应与其他私债权人处于平等的法律地位，公平集中受偿，也才符合破产法的制度设置本意。

　　对此，笔者认为既然此类债权与私法债权同样受到法律的保护，那么也应同样履行法律规定的清偿程序。即公权力债权不应依其债权主体的特殊性就享有超脱地位，也应该依法向管理人申报债权，否则不应纳入破产程序中与其他债权一并接受清偿，并且在此后的破产流程中均与其他债权一样全程受到破产法的调整。

　　当然，鉴于破产案件的特殊性，法院在裁定受理破产申请并指定管理人之后，应由法院或管理人向相关税务部门发出通知，告知其主动申报债权及逾期不申报的法律后果。

　　2、公权力债权的申报主体

　　公权力债权的申报主体应为有义务追收各类债权的对应公权力部门。如税款及其滞纳金的债权人应为税务征管部门；社保滞纳金的债权人应为劳动社保部门；诉讼费及刑事案件罚金的债权人应为承办相关案件的一审法院；其他行政罚金的债权人则为相应的行政管理部门。在法院受理破产案件后，上述部门应中止正在进行的行政强制程序或司法强制执行程序，并向管理人申报债权。

　　3、公权力债权的申报材料

　　破产法关于私法领域内债权人如何申报债权是有明确规定的，但对于公权力债权如何申报并无相应规定。实务中，部分公权力部门认为，其是基于法律法规规定、以特定事实为基础、通过行使国家职权确定的债权，由于该债权的特殊属性，因此无需在申报时提供任何证据予以佐证，其陈述的数额就是结论，故拒不提交任何的依据。对此，笔者存在不同观点。诚然，此类债权系相应的公权力部门代表国家意志向破产企业进行主张，其天然具有公权力的一些属性，但不能因此直接肯定其数额和准确性，因为在无相关证据佐证的情况下，无法绝对排除这些部门申报的公权力债权不存在任何瑕疵或错误。同时，基于法律平等原则，此类债权在接受破产法保护的同时，也应和私法债权一样遵循相应的申报、审核规则，否则是对其他债权人的不公平。故公权力债权的申报主体仍应负担一定的举证责任，至少应提供基础的计算依据，如生效法律文书、退还案款通知书、计税依据、纳税凭证等。

　　4、公权力债权的审查认定

　　在相关公权力部门申报债权之后，管理人也应根据破产法及相关部门法的规定予以审查，并编制债权表，而后提交债权人会议核查，各方当事人对该债权无异议的，由法院最终裁定确认。

　　（二）公权力债权的存疑处理

　　破产案件中，各方当事人均可以对自己或他人申报的私法领域的债权是否存在、债权数额以及是否应予偿还等提出异议，并请求管理人予以更正，在管理人未予更正的情况下，还可就此提起破产债权确认之诉予以最终解决。而公权力债权的确认将涉及到民事审判权和行政职权的交叉问题。因为私法领域内的债权如在破产程序中被提出质疑，相关当事人可通过提起破产债权确认之诉予以解决，此时诉讼双方均为民事主体；而公权力债权的形成与公权力的行使密不可分，而一旦破产案件当事人对此类债权提出异议时，如何在破产程序这样一个纯粹的民事非诉程序中予以应对呢？对此，需要根据不同债权的形成过程予以区别处理。

　　一是税款及其滞纳金的确认。现实生活中，不能绝对排除税务部门申报的税款及滞纳金债权超出破产企业实际依法应缴纳的金额，故如有当事人在破产程序中对此类债权提出异议，申报该债权的税务部门应对此提交相应的证据材料，释明相应的计算方式等。

　　二是社保及其滞纳金的确认。此类债权的处理方式与税款债权一致。

　　三是诉讼费及刑事案件罚金的确认。此类债权系由生效判决确定，故如破产案件当事人对此提出异议，应通过相应的审判监督程序予以解决。如上述生效判决经该程序被撤销后，相应的诉讼费及刑事案件罚金债权也随之无效。除此之外，该债权依然有效。

　　四是其他行政罚款的确认。此类行政罚款通常都是由行政机关依据行政职权予以审核确认的。而行政管理部门在作出相关行政处罚决定时，通常会一并告知行政相对人如对该决定不服可在限期内提起行政诉讼或行政复议。故可参照破产派生诉讼，如破产案件立案后，管理人或作为行政相对人的债务人对相关部门作出的行政罚款决定不服，且异议期尚未届满，可尽快通过行使复议权或提起行政诉讼寻求解决；而一旦上述处罚决定生效，或者经复议或行政诉讼被确认合法有效后，与之对应的行政罚款可作为公权力债权由作出该处罚决定的行政部门作为债权人进行申报。

　　（三）公权力债权的破产清偿

　　在债务人正常经营的情况下，其资产有可能同时清偿私法领域内的债权以及公权力债权，但一旦该企业进入破产程序，往往意味着该企业已资不抵债，只能用有限的破产财产同时清偿全部债权。那么在这个“分蛋糕”的过程中，清偿顺序和清偿比例就成了每个债权主体最关注的问题。

　　破产程序是集中偿债程序，而特定债权的优先受偿明显是对全部债权平等接受统一清偿原则的突破。故在确定债权受偿顺位时应慎之又慎，尤其是对天然带有公权力属性的破产债权。对此，应遵循以下两个原则：

　　一是合法原则。即在有法律明确规定的情况下，根据现有法律法规司法解释的规定确定不同性质债权的受偿顺位。破产法第一百一十三条明确规定：“破产财产在优先清偿破产费用和共益债务后，依照下列顺序清偿：（一）破产人所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金；（二）破产人欠缴的除前项规定以外的社会保险费用和破产人所欠税款；（三）普通破产债权。破产财产不足以清偿同一顺序的清偿要求的，按照比例分配。”根据上述规定，公权力债权中能优先受偿的有税款债权和社保债权，其余公权力债权在没有法律特别规定的情况下，其清偿顺序不应受到特别优待。

　　二是私法债权优先原则。即在法律规定相对粗疏的情况下，应允许私法债权优先于公权力债权获得清偿，同时，不同类别的公权力债权之间则应作为同一顺位的破产债权按比例受偿。这样设置更符合法律上的正当性和实践中的正义性，因为公权力债权多具有惩罚性和无偿性，而私法债权多具有补偿性和对价性，两类权利主体承受清偿不能的能力也存在差异，[9]，能否获得清偿以及实际受偿比例可能会对私法债权权利主体的生存、生产、经营等产生更重要的影响，同时，让有限的财产优先承担民事更是一种效益最大化的资源配置方式。[10] 

　　但是需要注意的是，相对于部分劣后债权，公权力债权的清偿顺位仍应相对置前，如经法院查明的出资不实股东对破产企业享有的债权等。因为此类劣后债权的权利人通常在债务人经营过程中存在违背诚信义务等行为，且相对于其他债权人更了解企业的实际经营状况，更具备预测和规避债务风险的能力，甚至可能对债务人最终陷入破产困境负有一定的责任，故在破产程序中将其持有的债权置于公权力债权之后受偿，以兼顾个体权益与社会公共利益的均衡保护以及实质公平。