杜万华：破产审判的成绩、困境与展望

杜万华

（最高人民法院审判委员会副部级专职委员、二级大法官）

2016年11月26日

　　本次高端论坛将主题确定为“破产法实施中的公司法适用”，对于当前破产审判实践和破产理论学术研究都具有非常重要的意义。党的十八届五中全会、中央经济工作会议以及中央财经领导小组相关会议要求要大力加强破产制度机制建设，推进供给侧结构性改革。利用破产制度解决产能过剩问题已上升为国家战略，成为我国参与全球治理的重要途径。

　　最高人民法院高度重视破产制度和机制的建立与完善问题，今年年初，就确定了建立破产案件快速审理机制，加快制定相关司法解释和司法政策，推动中级人民法院建立清算与破产审判庭三项年度重点任务。在最高法院第八次民事审判工作会议中间我就说过这件事情，之后，最高人民法院针对破产案件立案受理难问题、信息化建设问题等方面取得了阶段性成果，专业化建设逐步推进，司法服务保障供给侧结构改革的作用明显增强，可以说今年一年最高法院在破产制度、机制建立方面花了很多心血，不到一年时间完成了过去十年没有完成的任务。截至今年10月31日，人民法院新受理破产案件3463件，比去年同期上升29.8%，审结2249件，比去年同期上升58.7%。实际上现在人民法院系统共受理的破产案件8000多件，现在这些案件在我们应该破产的企业中间我觉得是九牛一毛，很多案件还潜伏在水中，并没有浮出水面。我仅仅给大家举几个数字，第一个数字，今年国家工商总局吊销营业执照的企业达到40多万家，但是，真正进入破产的有几家？大家可以对比一下数据，很多进不来，没进来。第二个数字，据初步统计，全国执行不能的案件大约有1600万件，执行不能的案件里，可以说绝大多数比例涉及到的是企业，1000多万件，如果换算到企业，一个企业可能存在的执行不能的案件有几十件、有几百件甚至有上千件，这个不好讲，但是，执行不能案件的数量中隐含了多少僵尸企业？大家可以进行测算。

　　1、首先介绍一下我们取得的成绩：

　　第一，改革破产案件立案制度着力解决破产案件立案受理难的问题。破产不仅是一个法律问题、经济问题，而且是社会问题，破产案件立案受理难问题成因非常困难，中央财经领导小组第13次会议以后，最高人民法院着重从审理流程上清除破产案件立案受理难的障碍，2016年7月28日，最高人民法院下发了《关于破产案件立案受理有关问题通知》，明确规定自2016年8月1日起，凡债权人、债务人等法定主体提出破产申请的，人民法院立案部门应一律接受材料，并依法审查受理，不得设置附加条件限制剥夺当事人的破产申请权、影响破产程序的正常启动，为破产案件顺利进入司法程序提供了制度保障。《通知》要付诸于实施还有很长一段路要走。为了保证实施，我们还专门要求各地法院建立最高法院通报制度，凡是有案不立的，查处以后通报，不能为了我们自己的业绩，认为这个案件长期审不完，我以后评优、评先进、晋升会出现问题，我就把这个案子推到法院之外，这样不行，还得从全局出发、从大局出发，至于法院工作内部制度性问题，内部还可以商量，但是，不能把案件拒于大门之外。不但是法院的问题，更多的还有地方的利益问题，案件受理难，涉及到维稳等等问题。

　　第二，破产审判信息化建设取得了阶段性成果。2016年8月1日，全国企业破产重整案件信息平台如期上线运行，标志着破产审判工作进入了信息化时代，该平台通过全面公布破产企业信息向全球投资者展示破产企业资源，吸引战略投资人，促进破产企业重整再生。通过网上办案、全程公开、步步留痕、倒逼破产受理审理规范化，通过网上发布公告、送达文书、召开债权人会议、投票表决加速破产案件审理进程。为保障平台规范运行，最高人民法院先后制定下发了《关于全国企业破产重整案件信息公开的规定》、《全国企业破产重整案件法官工作平台使用办法》、《全国企业破产重整案件管理人管理平台使用办法》以及为落实这些办法所制定的具体的相关规定。我们目前建立的全国企业破产重整网是“一网两平台”，所谓一网就是互联网，互联网旨在利用信息化手段来解决信息不对称的问题，通过互联网，试图把破产企业信息在互联网上应用，通过市场化手段来招战略投资人，看这个企业是否是市场需求的，战略人了解信息以后，如果愿意加盟、愿意投资，尽可能根据市场化需求重整企业，对于提高企业的重整率会有极大的好处。建立战略投资人专区平台等等，目前来讲，至少到现在为止，从信息化角度来说，这个平台应该在世界上是比较先进的，平台里还有一些技术性问题需要进一步理顺和提高。还有很多需要规范，还有很多战略人还需要吸引。  

　　第三，制定发布司法解释和司法政策，强化司法的保障指引。为促进执行不能的僵尸企业通过破产程序尽快退出市场，最高人民法院将集中力量研究制定《关于执行案件移送破产审查若干问题的意见》，目前，已经完成了一些系统论证和征求意见，我们可能在今年年内会公布这个《意见》，并且要启动执行转破产这项工作。首先是对于那些“三无”企业（无职工、无办公场地、无资金的企业）进行清理，现在有1160万件执行不能的案件，这些都得消化。周强院长今年年初指出，要用两到三年时间解决执行难问题，真正要解决执行难，最关键的要从制度上、机制上来解决问题，制度上、机制上的短板在哪儿？就在破产制度，如果破产制度完善了，执行不能的案件都可以通过破产制度要么和解、要么清算，这样才能避免长期以来困扰我们的执行难问题，很多执行问题是什么呢？当时进入破产了，现在执行不了了，案子采用“终结本次执行”的方式解决。这是法院内部的一种安慰剂，但是，没有从根儿上解决问题，根儿上怎么解决问题？通过破产制度。执行不能，通过破产重整、破产和解活了，债务人的问题相应就解决了，如果企业死掉了，没有希望，要被市场淘汰了，通过破产清算，通过退出机制退出市场，这样的案件也解决了，破产制度是解决执行难很关键的一个制度性安排，长期以来，我们的破产制度并没有在司法中间完全扎根，这就是我们长期不能解决执行难的一个很关键的制度性问题，这次想通过这些问题来解决。  

　　第四，破产审判专有化建设取得了新进展。推进以破产审判庭设立为载体的破产审判专业化建设是建立市场化、常态化、法治化市场主体机制和退出机制的基本性平台，最高人民法院于2016年6月21日制定下发了《关于在中级人民法院设立清算与破产审判庭的工作方案》，要求直辖市至少明确一个中级人民法院设立清算与破产审判庭，省会城市、副省级城市所在地中级人民法院应当设立清算和破产审判庭，其他中级人民法院是否设庭，由高级人民法院根据破产案件的具体数量会同审编办统筹安排。设立工作分两批进行，2016年12月底前全部完成，现在是这样，各省会城市到12月底要完成最高法院这个任务，如果没有完成，咱们会倒查。至于其他城市，根据案件数量来，我的感觉，如果潜在的案件数量随着破产审判工作的推进，像东南沿海地区所有中级人民法院都要建立，中西部怎么设立？根据案件的具体情况来确定，根据经济发展状况来确定，但是，根据我现在初步了解的情况应该是这样，有一个过程，循序渐进的过程，目前，案例太少，人员一下没有完全到位也是一定的。就目前来讲，至少现在已经有46个中级人民法院设立了清算与破产庭，部分基层法院也设立了，像温州地区，目前，要求在中级法院根据审判工作需要设立，基层法院也不是不可以设立，要根据具体情况实事求是来做这项工作。