王雍君:僵尸企业的财政治理之道

    四.通过明智花钱应对僵尸企业

    即使中国目前处于经济和财政下行阶段，政府面对的真正问题依然不是钱，而是花好钱所高度依赖的能力和责任。财政资金存量规模依然十分庞大，这些钱原本可以用来解决许多问题。现行的财政制度非常不协调：一方面有大量现金闲置，另一方面有大量的政府性债务；一方面承担公共服务主要责任的许多基层政府财力不足，另一方面很少承担地方服务的许多高层政府部门财力充裕。

    公共支出的质量尤其令人担忧。很少有人看清两个基本事实：政府的开支规模非常庞大，整体的支出质量十分不能令人满意。也很少有人对以下命题有清晰意识：各级政府整体的治理质量，主要取决于公共支出质量。与计划经济时代不同，如今，政府治理的各个领域都要花钱、通常十分昂贵，但即使花了大把的钱，也未能取得多大成果。

    一个最佳对比的例子是计划经济时代中国广大农村的三项伟业：农田水利基础设施、农村教育和农村医疗卫生保障体系。那时中国达到的水准，可以说很少有哪个发展中国家能够相提并论。那时的中国，国家穷、政府穷、民众更穷，但主要通过发挥社会主义的主要优越性——集中财力办大事，公共支出的整体质量实际上相当高，至少在农村地区如此。

    这个例子启示我们：中国各级政府在改进公共支出质量方面，潜力巨大无比。改革开放使中国取得了许多了不起的成就，但如果我们的支出质量能够提高10%、最好是100%，这些经济社会的治理成果即可放大10%直到一倍，而且不需要增加任何额外支出。这就是中国各级政府应致力追求的境界。再次强调，技术上的难度不大，关键在于政治意愿以及有效的制度创新。考虑到目前五级政府整体的支出高达26万多亿元，占GDP总量的38%，系统和持续提高公共支出质量显得尤其重要和紧迫。

    其中一个关键方面涉及如何花钱更好。花同样多的钱，明智地花和糟糕地花，效果有如天壤之别。

    就本文的主题--处理僵尸企业——而言，花钱的方式至少有四个：撒钱（各种财政补贴）、给订单、税收优惠和提供服务。多年来，我们的天平已经严重倒向撒钱，无论在农村还是在企业中。其实，每年撒出的天文数字般的钱，很少有人对其作严谨和细致的评估，但许多证据（包括审计署披露的审计报告）表明腐败和浪费严重，效果不佳。长期困扰中国的农村、农业和农民问题，时下依然是一个严重问题，尽管国家的财政输血巨大。这些都是证据。

    其实，对于企业生存发展而言，在同等金额下，订单比补贴的刺激作用和其他作用，不知要好多少倍。补贴无法挽救企业（假如需要），订单可以。有订单的企业通常死不了。中国有庞大的公共部门，包括行政事业单位。只要企业达标、产品达标，也就是符合政府预先公布的采购条件（比如环保节能标准），政府有能力给出海量订单，足以挽救大部分值得挽救的企业和产品，也能支持发明创新。补贴做不到这一点。这有许多原因，不详细讨论。

    明智花钱也要求税收优惠与补贴之间的权衡。如果发明创新的扩散效应非常广泛——比如高性能的小巧电池技术，普遍性的税收优惠通常更好，补贴明显不合适。一般地讲，对企业的补贴，仅适合于支持其特定创新——比较汽车的发动机技术。如果将其普惠化，制造的问题将比要解决的问题还多。我们的普惠化补贴还少吗？

    政府的本质和核心职能是服务大众，而不是撒钱（税收优惠、补贴之类）。以此言之，即使就本文关切的狭隘主题——处理僵尸企业——而言，原则上，多数情况下依赖撒钱也并不适当，除非这些钱用于支持严格界定的创新，以及强化转型过程中的社会安全网。在这些方面，各级政府积极作为的空间大得难以估量。