王雍君:僵尸企业的财政治理之道

    二．区别对待与分类治理

    在结合价值创造和财政贡献两个标准界定僵尸企业范围与数量的基础上，宜将其分为三类：该死（A类）、等待（B类）和施援（C类）。A类属于多年减损价值且财政净贡献为负、并且没有前景好转的有力证据的企业。与其对其施以援手，不如加快破产或“料理后事”的进程。2016年中央财政安排的、主要用于职工安置分流的1000亿元，应集中用于处理A类企业。

    其他措施也需要跟进，但应尽量避免采用并购重组方法。只要没有独立面对市场竞争的能力，通过并购重组把所有这些企业拼凑成一个大企业，很可能依然是僵尸企业。

    一个大的僵尸企业，可能比许多个小的僵尸企业更糟。总之，该死的一定要让其死，正所谓置之死地而后生。农夫与蛇的故事非常有启发性。许多僵尸企业是政府-市场边界混乱亲手制造的。许多家庭对孩子的过分溺爱，其实在帮倒忙，长远看而害而无一利。政府与企业的关系，何偿不是如此？世上其没有救世主，自己才是自己的真正救世主。政府的适当作用就是做贵人：扶上马送一程、路还得让其自己走的那类人。

    B类企业从过去的价值标准和财政标准看，明显属于僵尸企业；但有某些较明显有力的证据，表明这些企业只要度过眼下经济下行的难关，仍有其基本的市场竞争和发展前景。政策姿态应该是：等等看，给个几年时间，包括延续（但不增加）现有的财政输血；时间一到，仍无起色，立即归入A类企业处理。

    C类企业的情形很不相同。过去若干年的价值标准和财政标准，表明它们属于僵尸中的轻微级别，而且有明显的证据表明情形正在好转，包括其创新能力、管理基础、商务模式、管理团队的综合素质以及行业前景。这些企业，其实就不应该划归僵尸企业之例。即使以前年度呈现轻度的“僵尸”特征，政府仍然有必要维持财政援助，甚至适当强化财政这些援助。

    以上就是大致的分类管理。关键在于正确分类和准确识别非常重要，接下来还要锁定这些企业在行业分布和地域分布。这些并无实际困难。关键在于，判定僵尸企业的标准一定要清晰合理，包括鉴别“僵尸化程度”。

    三.财政压力测试

    在确定僵尸企业的范围、类别、程度和行业及地域分布的基础上，确定政府区别对待的政策措施，紧接着需要大致准确地测算每项特定措施的中期成本，覆盖未来至少3-5年中政府需要花多少钱。之后，与政府可以拿出多少钱进行比较。无论如何，各级政府应在反复比较“需要花多少钱”和“有多少钱可花”的基础上，确定财政救援力度、方式和措施。

    如果资金足够，这些的压力测试回答以下问题：如果救援范围在现行基础（比如职工分流安置）再扩大比如5%，财政支出需要增加多少？可花的钱还够吗？

    如果资金不足，压力测试回答以下问题：如果现行救援措施不变，政府需要增加多少支出？钱从何来？如果增加融资的方案不可行，那么，将现行救援措施削减比如5%，可以减少多少支出，从而与可得资源相匹配？

    以上就是财政压力测试的大致思路。真正的问题在于：谁来做？谁牵头？中国现行的预算程序在这里表现出极大的脆弱性。磨合问题——及时将“需要花多少”和“有多少可花”进行权衡——看起来简单，其实非常复杂，尤其高度依赖一套严谨细致的预算决策程序和机制（包括部门间协调机制）。这些正是中国各级政府治理体制上一个巨大的隐形软肋，严重制约政府治理能力的软肋。

    还有一个问题：谁掏钱？中央还是地方政府？

    面对紧迫的僵尸企业问题，谁掏钱的问题，远没有谁有钱可掏来得重要。有些开支明显属于某个地方政府的责任，但如果没钱，上级政府还得掏钱。所以，关键问题在于：如何精心设计和实施一套针对僵尸企业的转移支付机制，包括政府内部的转移机制。这些在技术并没有太大困难，关键难题出现在政府间财政关系安排以及预算程序方面，两个方面的脆弱性都相当令人担忧。