落差与反思：破产案件立案审查程序运行机制研究

    三、现行破产案件立案审查程序完善建议

    1、建立破产案件立案程序分流机制，全面引入对抗式诉讼理念。现行立案审查 实务中“以立代审”现象直接表现为“破立不分”，不符合破产宣告条件的，人民法 院不予立案，而企业一旦被法院破产立案，则企业必将被宣告破产。这种异化的立案 模式使得破产法确定案件受理和宣告的程序价值丧失殆尽。建议在立案审查阶段设立 一套破产案件繁简分流程序，立案部门收到债务人或债权人的破产申请及证据材料后，日内进行初步的形式审查并确定案件案号，及时向当事人作出说明。确定案号后， 可以根据破产财产的标的额（以破产财产标的额 300 万元为标准）确定适用普通程序 或简易程序进行审查。对于适用简易程序进行审查的，可由立案庭组成合议庭进行实 质审查，简化审查方式，提升审查效率；对于适用普通程序进行审查的，由破产审判 庭组成合议庭进行严格审查。

    债权人提出申请，债务人提出异议的，法院在听证中应当充分保障债务人和申请 人的程序参与权。笔者建议可全面推行立案听证制度，在听证程序中参照普通商事案 件庭审程序对抗式诉讼理念进行程序设计，召集债务人、债权人、破产企业的主管部 门、中介机构及有关政府部门进行听证审查，让各方当事人在听证会上举证、质证、 辩论，通过严格规范的诉讼程序，查明破产企业的真实状态，保障各方当事人的知情 权。

    2、构建符合审判规律的企业破产信息正常流转程序，确保破产案件立案审查程 序正义。案件信息的正常流转，从诉讼法理上分析，是为了防止事先预断和审判不公。 为确保案件信息在政府有关部门和法院之间正常流转，可以试点并推行“重点项目联 系人制度”6，法院在破产清算或破产重整案件中，事先加强与政府有关部门的协调沟通，建立常态化案件信息交流和工作协作配合机制，确保破产案件立案审查中的正当 程序。

    3、探索构建司法权与行政权的有序运行机制，促成行政权在破产案件立案审查 程序中的合理回归。破产案件立案审查中，通过行政权的积极作为能有效解决案件受 理后可能面临的信访维稳、职工安置等障碍，如果行政权介入程度过深，会使现行破 产法确立的司法权主导下的依法破产模式发生异化，行政权的扩张必然会挤压司法权 发挥作用的空间。笔者认为，对于行政权在破产案件立案审查甚至破产案件审理中的 作用，可以界定在：一是，配合司法权解决因破产引起社会矛盾，维护社会稳定。主 要体现为妥善安置破产企业职工，解决因职工失业引发的上访等社会不安定因素。二 是引导重点企业发展，着力促进重生。对于区域内的大型企业破产清算或破产重整案 件，可以确定由政府组成的清算组和中介机构作为联合管理人，发挥联合管理人的先 天优势。三是进行区域宏观经济调控，促进区域经济结构调整。从地域经济环境和社 会发展角度预判和应对个别企业进入破产程序产生的影响，从经济调控方面研究和准 备对策。

    4、完善与企业破产相关的社会保障制度，更新审判理念，克服思维惯性。随着 市场经济的深入发展，破产审判在市场主体退出机制中发挥的作用越来越强。完善职 工社会保障制度和劳动就业制度，不但是解决制约破产审判难题的合理路径，更是市 场经济自身发展更深层次的要求。必须从更深层次和更大力度上，推广新破产法确立 的企业破产属市场行为，是以公平清理债权债务为重心的理念，破产审判理念自身也 应定位为规范市场主体退出机制、维护全体债权人和债务人的合法权益。惟其如此， 才能斩断政策性破产期间形成的破产审判服务地方政府、确保职工安置等延续理念， 避免法院内部思想认识上的误差，降低企业职工不合理的心理预期。

    5、明确破产案件立案审查程序参与主体，规范立案审查标准，以实际措施保障 破产审判队伍稳定。鉴于破产案件立案审查程序参与主体众多，且存在多种不规范现 象。建议最高法院，可以围绕破产案件的立案审查标准问题组织召开专题研讨会，围 绕制约破产立案的参与主体多、参与行为乱、统一规范的审查标准缺失等问题进行专 题研讨，制定指导破产案件立案审查的会议纪要、指导意见等规范性文件，在一定时期和一定地域内统一立案标准，待条件成熟时将这些经验做法升格为司法解释。破产 案件不同于普通商事案件，立法精神和审判理念更新较快，且涉及的社会问题往往与 地方经济发展息息相关，需要破产审判法官具备较强的大局意识和政治敏锐性，法院 自身必须保持一定期限内破产审判队伍稳定。笔者认为，可以通过完善破产案件工作 考评机制，采取破产案件与普通商事案件工作量折算的方法，适当向破产审判法官倾 斜，调动破产审判法官办案积极性。

    6、开展专题调研和综合研讨，储备特殊类型和新类型企业破产案件立案经验。 对于破产立案中遇到的一些新类型案件、新情况和新问题，坚持“实践未动调研先行” 的工作思路，从案件法律适用、信访风险、政府调控手段、地域连锁反映等方面入手， 在立案审查阶段开展专题调研和综合研究，通过加强理论研究破除受理恐慌，积极尝 试受理一批该类型案件，边审理边调研，边调研边总结，解决新类型案件的立案受理 死角。

作者简介：

赵玉忠，山东省淄博市中级人民法院民二庭庭长。 

祝奉田，山东省淄博市中级人民法院民二庭法官。