落差与反思：破产案件立案审查程序运行机制研究

    一、现行破产案件立案审查程序中“乱象”的多维考察

    破产法规定了完善的破产案件申请和受理程序，立法确定的“显规则”在司法实 践运行中异化为一套不成文的“潜规则”，导致破产案件立案审查环节乱象丛生。笔 者结合自身审判实务，以所在法院破产案件立案审查中遇到的工作机制性问题为研究 切入点，对制约破产案件立案审查的多种因素进行多方面解读。

    1、受理程序与审理程序混同，“审理前置”、“以立代审”现象普遍存在 新破产法及司法解释确立了破产案件申请和受理的法律标准。鉴于破产案件自身的特殊性，如审理周期长、面对社会矛盾问题多、案件审理工作量较普通商事案件大， 法院受理破产案件会对破产企业的商业信誉、涉诉案件、职工权益甚至区域金融环境 产生巨大影响，且破产案件的审理程序具有不可逆转，法院在破产案件立案审查时遵 循依法、严格、审慎审查原则，寄希望于通过立案审查解决审理中面临的问题。虽然 新破产法大幅度降低了立案门槛，但各地法院在执行中通常以内部审理规程、指导意 见、立案通知等形式“人为”提高企业破产案件的立案标准。一般来说，企业破产案 件的立案，应当满足以下条件：企业实际状况符合破产法设定的立案条件；当地政府 以明示或默示方式同意法院启动破产程序；法院有启动破产程序的主观意愿；申请主 体同意且积极申请启动立案程序。其中，受现行体制影响，地方政府在破产立案审查 方面对法院施加着较大的影响，迫使法院在破产案件立案时将诸多问题前置审查，以立代审，主要体现在基于地方经济发展大局考虑，地方政府对于企业破产案件立案设 定了不能损害当地金融秩序及融资环境的硬性标准，由此造成了法院在个案审查中， 将审理程序中的资产处置、债务清偿等程序前置。

    司法实务中，还存在未区别不同主体申请模式，而适用同一审查标准，也导致审 理前置现象。对于债权人申请的破产清算、破产重整案件，合议庭进行审查时会拟制 采用债务人申请的标准，这一方面降低了法官的办案风险，另一方面也增加了审判委 员会通过立案的机率；但却无形中增加了债权人申请债务人破产的难度，债权人申请 启动破产程序的积极主动性不高，考虑到破产程序启动后债权受偿比例可能降低，债 权人一般也不会积极申请债务人破产。

    从法院自身来看，破产立案时会事先预判案件受理后的信访风险、职工安置风险、 维稳任务、结案周期等因素，会尽可能将审理过程中遇到的风险和障碍人为向立案环 节转移。以上多种因素造成了司法实务中掌握的破产案件立案标准远高于破产法规定 的立案标准，破产案件审理程序与受理程序发生了很大程度的混同。更甚，对于不予 受理的破产案件，法院不执行破产法第十二条的规定，采取不作为方式，对当事人的 申请材料搁置，不向当事人制作并送达裁定书。破产法设立的上级法院在立案审查环 节对下级法院的监督权形同虚设，当事人的上诉权等程序性权利无法保障。

    2、搜集和获取企业破产案件信息的渠道交叉混乱，本末倒置现象严重 企业破产是市场主体正常退出机制中的重要手段，应当充分尊重市场优胜劣汰的选择。宏观调控作为政府调控市场经济的有效手段，是市场经济健康发展的重要保障。 然而在当前经济形势下，地方政府对经济发展的调控力度过大过严，出现用宏观手段 解决微观经济发展中的问题，在市场主体退出机制方面干预力度尤为严重。对于部分 大中型国有企业破产案件，企业在地方税收、就业中发挥着支柱作用，在企业出现经 营困难时，地方政府会主动召开由政府相关职能部门和法院共同参加的协调会，研究 企业解困对策，为企业进行的破产清算抑或破产重整做好准备。这种现象在企业破产 案件立案审查中的常态化和泛滥化，使法院对于企业破产案件的重要信息和基本情况未立先知”。本应通过正常的申请、审查和受理程序获取的重要信息，合议庭在未 接到任何书面申请材料前，法院已被要求做好了立案的准备和决策，造成破产合议庭 的审查和审委会的把关流于形式，严重不符合程序正义理念和破产审判工作规律。

    3、职工安置中行政权配置缺失，司法权被动延伸 破产案件审理是一项系统工作，需要司法权和行政权各司其职，共同应对。行使行政权的政府有关部门，对现行破产法律制度熟悉程度不高，尤其对破产重整和破产 和解等全新的制度设计缺乏了解，造成破产案件立案中行政权或司法权行使存在模糊 不清的交叉地带，政府在具体工作中无法发挥职能。如依照旧破产法实施的国有企业 破产和政策性破产期间的破产案件，法院破产审判主要发挥着配合国有企业改制和地 方经济结构调整的职能，尤其是在政策性破产阶段采取的做法是以牺牲银行等债权人 利益为代价优先安置职工，国家对银行债权人的权益通过其他政策予以保障，对于职 工安置等工作由地方政府全面负责解决，法院在职工安置和社会维稳方面没有太多压力。 现行市场经济条件下，由于劳动社会保障制度不完善和相关配套制度缺失，企业 破产和职工失业成为社会不稳定的直接诱因。新破产法确立的依法破产模式，3对职工 的安置并没有相关解决措施，将法院推向了社会维稳工作的风口浪尖。甚至可以说， 新破产法在职工安置方面对行政权配置缺失的规定，造成行政权的主动退缩和司法权 的被迫延伸，然而由于司法权自身的被动性注定了其不能像行政权一样以积极主动的 方式发挥作用，造成法院在面临破产企业职工安置问题时无法作为的被动状态。

    4、依法破产模式配套制度缺失，历史破产模式与现行破产模式衔接“断层” 旧破产法实施期间，政府对职工全面安置模式在国有企业职工中形成了惯性思维，相当一部分职工仍寄希望于破产立案后通过政府的积极作为获取一定利益，职工信访 隐患较大。同时，很多濒临破产的国有企业拖欠职工在计划经济时期应当缴纳的合理 费用，如独生子女养老补助、一次性住房补偿和住房补贴等，在政策性破产实施期间， 政府全面负责解决；然而在现行依法破产模式中，政府处理此类问题的主观意愿不强或拒绝处理。这类现象造成了法院在审查国有企业破产案件过程中，首先会预判立案 后法院应对此类问题的能力和信心，如无十足把握彻底解决，法院将不予立案。由此， 进一步导致地方法院与政府有关部门协调沟通中，通过收紧立案标准迫使地方政府通 过行政权的积极作为，消除案件审理中可能遇到的障碍。法院内部也存在思维理念更 新缓慢，仍以政策性破产思维审查立案问题的思想认识。

    5、申请启动破产程序参与主体和审查标准混乱，审判组织专业化程度不足 地方法院人为提高立案标准，导致大量符合破产条件的中小企业无法通过正常程序进行破产立案。破产法仅规定了企业破产申请主体的三种类型，但未明确界定各类 型申请主体，司法实践中，多方主体各自寻找不同路径向法院施加压力，造成企业破 产申请主体混乱。笔者所在的法院曾发生对省政府有政策支持的部分企业破产立案审 查中，因立案标准过高，申请破产企业的职工集体到法院上访，要求法院尽快立案的 “奇怪”现象。尽管实务中掌握的立案审查标准已远远高于破产法设定的审查标准， 但对于不同类型的案件，合议庭还会根据案件的复杂程度和政府推动力度，“量身定 制”一套材料审查标准和立案细则，拥有最终决策权的审委会也会根据政府对案件的 配合程度灵活决定案件是否受理，这种现象本质上反映了实务中的执行标准与破产法 确定的立案审查标准不统一。同时，现行破产案件考评机制无法反映法官在破产案件 审理中的精力投入和工作量，造成破产审判法官办案积极性严重不足。近年来，各地 法院基于加强审判管理的需要，法院内部人员调动频繁，加之破产案件审理周期较长， 有的法院甚至出现破产合议庭法官未完整办结一起破产案件就调离破产审判庭的现 象，破产审判队伍专业化发展趋势越来越弱。

    6、对一些特殊类型和新类型的企业破产案件，立法和司法准备不足，法院存在 立案恐慌现象，对于一些农民合作社、房地产企业等特殊类型企业破产案件，现行立法中没有配 套成型的制度设计，法院缺乏应对该类案件的信心。新类型案件背后反映的法律关系 多样化、社会问题复杂、信访维稳压力较大，大部分法院对这些案件一概采取否定态 度，造成破产案件立案审查程序存在死角。