新破产法实施后破产案件数量下降原因探析及应对

    二、破产案件受理数量下降的原因分析

    （一）破产法宣传乏力且欠缺深度破产法本就与日常生活相距甚远，且缺乏广泛而有针对性地深入宣传，尚未形成周知效应。普通公众极易“顾名思义”形成片面性理解，即视其为仅仅审理企业破产事务、让欠债企业灭失的法律。至于其通过重整等制度挽救企业、维护正常经济秩序、实现公平偿债等优势缺乏完整了解。即使是律师等专业人士亦并非均知之甚详，甚至认为相较重组、融资等业务，破产案件更像是赔本赚吆喝的鸡肋，对此兴趣缺缺，更遑论于钻研。至此社会整体均不懂或不愿充分利用破产法解决企业危机，保障市场经济健康发展。

    （二）企业怠于运用破产程序自救相比不少国外公司娴熟运用破产制度及时自救的意识，我国企业尚未形成较完整、正确的破产法理念。究其原因如下：一是企业高管的误解。不少企业高管对破产法的制度设置及功能定位理解匮乏或偏颇，甚至基于“破产”之名对其心存抵触，认为其只会影响正常经营、危及企业商誉，不知或不愿启动破产程序及时挽救企业、偿还债务。二是信息公开的缺失。除上市公司因证券法等法律有一系列信息公开要求外，对于数量庞大的中小型企业，其资产负债等信息的公开制度相对缺失。外界对其真实经营状况缺乏了解，难以及时启动破产程序追偿债务。没有监控压力的上述企业也因此自动规避破产偿债。三是欠债惩罚的弱化。无论是行政监管还是法律制裁，在现有法律框架内，目前对于恶意放任企业长期处于资不抵债或吊销状态的惩罚力度相对较弱，不少非诚信经营者无视欠债、携款跑路后仍可另起炉灶。导致企业经营者在权衡依法清算和恶意逃债的边际成本后，基于趋利避害的本能选择后者。四是审计评估的担忧。一旦启动破产，债务人必须经审计、评估对其经营过程、资金往来、资产负债等进行全面核查。而部分企业可能在过往经营中存在不规范行为，如抽逃出资、偷税漏税等，一旦在破产案件中被查出，将可能承担相应法律责任甚至刑事责任。这也导致部分负债企业不愿申请破产。五是连锁追债的顾虑。部分企业并非恶意拖延偿债，而是担心一旦申请破产，即使选择积极自救的重整程序，也可能因此引发债权人连锁追债，进而加重偿债负担，故想私下周转资金逐笔解决债务危机。设想虽好，但这种侥幸残喘最后也可能无力回天，且丧失重整良机，被动进入破产清算。

    （三）法院缺乏匹配的机制和资源

    1、内部考核失衡。一是难以体现工作量。破产案件疑难复杂远超普通案件，但二者却采用相同考评标准。即使法官耗费了数倍工作量，一起破产案件仍比照一起普通案件参与考评，无法显示实际工作量。同工不同酬的考核机制难免降低法官办理破产案件积极性。二是忽视客观结案周期。破产案件因涉及审计、鉴定等诸多环节，工作琐碎，且存在多种难以预控因素，审理周期较长，客观上难以在较短时间内审结，却未能进行单独序列考核，直接影响了法官个人及法院整体年度结案率。三是影响涉诉信访频率。法院在依法裁判的同时，还需处理因案件引发的涉诉信访问题，信访率也是考核案件质量的指标之一。而破产案件因涉及众多主体权益的调整，且矛盾尖锐复杂，极易成为信访重灾区，增加信访化解工作量，由此也影响了破产受理率。

    2、人才培养断层。破产案件对承办法官的业务能力和综合能力要求更高。而法院尤其是基层法院目前面临的主要任务还是呈井喷势的普通案件审理，破产案件与之相比所占比例较小。相应的，司法资源配置也与现有审判形势相匹配，即在专业破产法官的培养上并无侧重、难以兼顾。加之承办破产案件数量较少缺乏实务历练、近年来法院人才流失严重，长此以往难免出现人才断层。进而也因无人有能力承办破产案件而不得不将此类案件人为拦截在诉讼渠道之外。

    3、案件独力难撑。破产案件多牵涉税务、工商等数个职能部门，尤其是职工安置等问题更需要相关部门的协调配合。可目前往往是法院孤军奋战，各部门较少主动参与案件协调。而司法功能有限性与公众对于司法高度预期之间的客观落差，往往让法院在付出艰辛工作后反而备受质疑，最终挫伤法院承办破产案件积极性。

    4、案件疑难复杂。破产案件不仅要处理法律问题，更要协调法律之外的其他问题，多种法律关系交错并行，各方利益交织博弈。且一旦受理一起破产案件往往将引发多起派生诉讼。短期内急遽上升的棘手案件必然会使法院承受较大工作压力，由此也影响了破产案件立案率。

    5、法律供给欠缺。我国正处于经济转型与体制转轨关键期，且面临多变的国际经济形势，在内外因素双重作用下，经济发展快速且复杂，部分法律刚出台即面临立法中未预见的情形。虽然新破产法及其司法解释相继出台有力指导了司法实践。但相比破产案件错综复杂的现实需求，现有法律规则供给仍显不足和滞后，一定程度上削弱了司法裁判的效率和效用，进而刺激了法院承办此类案件的顾虑，即案件因缺乏争议解决依据而难以审结，相应地在审查立案时更为严苛。

    综上，在上述问题难以解决的情况下，法院更愿意“化繁为简”，引导当事人选择普通诉讼解决争议。

    （四）政府欠缺动力介入破产协调

    政府可能在两种情形下参与破产：

    一是存在利益驱动。政策性破产中，国企关闭和职工安置的妥善处理往往能给地方政府带来实际经济利益或其他可见政绩。政府也因此愿意参与破产案件并协助法院处理案件衍生社会问题。而新破产法的立法宗旨发生较大变化，非政策性破产成为主流，政府从中获利锐减。仅有一种情形例外，即企业重整，但这种例外较少见。大多数破产案件中，债务人多以清算告终，政府难以从中获得实际好处。而在现有社会保障机制不健全的背景下，不少破产企业同样面临着失业职工安置、大批债权人安抚等问题。这些衍生问题往往并非法院依靠自身职权和资源所能解决，需要政府协调处理。但如此一来，千头万绪、矛盾尖锐的破产案件既要耗费地方财政等资源，还难以凸显政府业绩，耗时费力，甚至可能因辖区破产企业增多而累及执政形象。故在现有法律并未明确设定政府应承担处理破产企业上述问题职责的情况下，政府必然缺少参与此类案件的意愿，甚至避之不及，导致法院在案件进入诉讼渠道后面临左支右绌的尴尬困境，成为破产案件受理下降的诱因之一。

    二是面临维稳压力。破产案件承载着众多主体利益调整的重任，尤其是对辖区经济影响较大的大中型企业破产时更为明显。一方面企业破产可能导致职工失业，危及其家庭生活质素，而大批企业破产更意味着区域整体经济形势恶化，进而间接影响到当地民生；此外存在大批小债权人的特殊行业破产案件，如房地产企业破产，案件进程涉及债权人切身利益，矛盾极易骤然放大；还有上市公司的众多小股东也同样关注自身作为投资人的权益调整……多方压力叠加，极易形成潜在的社会不稳定因素，任何环节应对不当都可能对区域的社会、经济发展造成负面影响。因此通常情况下地方政府并不会希望辖区内有大批破产案件，既不“主动”参与案件协调，也不支持当事人申请破产。部分地方政府甚至阻挠企业依法破产，或给法院下达破产案件指标。但当涉案当事人为了自身利益采取集体访、闹访等途径径直向政府表达诉求时，基于平复社会秩序、避免外部形象受损、改善经济发展环境，缓解由此引发的维稳压力，政府才会不得不“被动”参与破产案件的协调，而这往往难与主动介入相提并论。

    （五）债权人顾虑破产边际成本过高新破产法将申请主体扩大至债权人，但其往往并不愿启动破产程序，原因如下：垫付启动成本的衡量。债权人依现有法律规定在提交申请时无需缴纳诉讼费，但破产申请受理后，历经公告、审计、评估等环节，仍需为此垫付一定成本。在尚未获得任何清偿的前提下即需为启动破产程序耗时费力，且最终受偿数额未必达到预期，债权人难免会认为前期投入与最终收获不成正比，进而选择放弃申请。抢先个别执行的适用。债权人申请破产旨在实现自身债权。一旦启动破产，除非是担保债权，否则作为普通债权人的申请人将与其他众多普通债权人共同接受清偿，鉴于破产企业多已资不抵债，以集中清偿为基调的破产程序最终达成的清偿率普遍低于其预期。权衡之下，债权人可能更倾向于通过抢先申请强制执行追索债权。撕破公司面纱的选择。即使债务人处于吊销状态，部分债权人仍可选择撕破公司面纱，在特定情形下突破公司有限责任原则，直接就公司股东因其怠于依法清算等过错行为损害债权人合法债权而要求该股东对公司债务承担连带赔偿责任，即通过相对快捷便利的普通诉讼实现追偿目的。中止诉讼时效的意图。个别债权人申请破产的真实目的并不在于启动破产程序，而是利用债务人惮于进入该程序的心理促使其主动偿债。一旦实现自身债权后，即在法院裁定受理破产申请前撤回该申请。或仅仅旨在以申请破产中止债权的诉讼时效，甚至无需法院出具受理与否的裁判文书。从而导致最终实际启动的破产案件数量并不高。

    （六）区域经济发展失衡影响破产破产案件的增减一定程度上取决于一个地区的经济发展态势。即区域经济形势良好，大部分企业也得以维持良性运营，破产案件自然相对较少；反之整体经济形势恶化，部分企业经营困难，相应的破产案件也可能上升。此外虽整体经济蓬勃发展，但特定行业因在一定时期发生波动，也可能引发破产案件上升。如2012年的经济大省浙江，金融担保、民间借贷领域存在不规范融资、集资，加之部分企业治理结构不规范、会计制度不健全，后因资金链断裂引发金融危机，一批相关企业陷入经营危机，全省破产案件同比上升85.7%。2013年，该省的破产案件也呈鲜明的地域和行业特征，即破产企业集中于温州、宁波、嘉兴、杭州等地，其中又以纺织、服饰、电子等传统制造业企业为主。

    （七）国有企业政策性破产的减少破产法修改前，随着经济体制改革的深化及产业结构的调整，相当一批国有企业因不能适应市场经济发展需求或资源枯竭等原因，通过政策性破产实现改制或关闭，由此形成大批有明显行政调控色彩的破产案件。此类案件名为破产，实为行政关闭，旨在解决地方政府关闭亏损国企时职工安置费用不足的财政困难等问题，与新破产法“保护债权人、债务人的合法权益，维护社会主义市场经济秩序”的立法宗旨迥异甚至冲突，9具有特定经济发展阶段的时代特点。随着这股国有企业破产改制风潮的逐渐消退，而今政策性破产已日益退出破产案件的主流，更多的为非国有企业因经营不善而启动破产程序。如笔者所在法院2007年后受理的破产案件中，债务人为非国有企业的占了89.29%。而非国有企业破产因缺少特定历史时期的行政强制，更多取决于市场经营主体的自主意愿，一旦债权人和债务人基于各自的利益考量不主动启动该程序，破产案件自然相对减少。

    （八）行政注销吊销审查相对粗疏如前所述，相当一批经营困难企业选择注销或吊销方式应对债务危机。这在一定程度上与我国工商管理部门对注销或吊销申请主要采取较为粗略的形式审查紧密相关。即鉴于这种审查模式，企业往往在未经依法清算资产、偿付全部债务的情况下即注销或吊销，而后消无声息退出市场，部分企业经营者甚至借此脱身、卷款跑路。而一旦进入破产程序，企业必须依法接受审计、评估，经营者也需为此垫付前期费用，列席债权人会议、回答质询、配合调查等。因此，两相对比，债务人自然更倾向于选择省时省力、暂时看似毫无后顾之忧的行政吊销或注销。