王富博：破产立案制度的反思与重构

　　三、完善破产立案制度的意见与建议

　　党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立，有诉必理，保障当事人诉权。”2016年5月16日召开的中央财经领导小组第十三次会议明确要求人民法院研究解决破产立案难问题，因此，完善破产立案制度、解决破产立案难问题，不仅是破产审判工作发展的需要，更是人民法院应当承担的政治任务。对此，笔者不揣冒昧，提出如下意见和建议：

　　（一）加强府院联动机制建设，消除影响破产立案的外部因素，疏通破产案件出口，保障立案工作顺利开展

　　前已述及，破产立案问题出现在法院，主因在院外；案件入口不顺，源于出口不畅。因此，解决破产立案问题，不能就事论事，必须瞻前顾后。只有建立府院联动机制，充分发挥党委政府在处理破产事务中的职能作用，使其到位而不越位，确保破产程序中涉及的经济问题、社会问题得到妥善解决，才能打通破产案件的出口，消除人民法院受理破产案件的后顾之忧，从根本上解决破产立案难问题。由于破产事务的处理涉及工信、工商、税务、财政、发改委等众多政府部门，为加强与各部门的沟通协调，理清政府职能，提高处理破产事务的效率和效果，推动破产法实施，在中央层面成立专门的破产管理局确有必要性和合理性。但因新设机构程序繁琐，时日漫长，非一时之功，仅能作为远景规划。在远水不解近渴的情况下，由各级法院主动作为，积极与政府部门沟通协调，推动建立府院联动机制就显得尤为重要和必要。在这方面，浙江法院已经取得了可喜的进展。2016年11月4日，浙江省高级人民法院与浙江省促进企业兼并重组工作部门联席会议办公室、浙江省经济和信息化委员会联合出台《关于成立省级“僵尸企业”处置府院联动机制的通知》（浙并购办【2016】8号），正式建立省级僵尸企业处置府院联动机制，并明确了府院联动机制的主要职责，以及20个成员部门和单位的职责分工，标志着浙江僵尸企业处置和破产审判省级府院联动机制进入了实质化运作和深入推进阶段。浙江的经验值得其他省份借鉴推广。

　　（二）将破产申请审查从立案环节中分离出来，建立破产审判的立、审、破三流程机制

　　从流程上看，我国传统的破产审判流程可以分为破产程序开始前的立案阶段和破产程序开始后的推进阶段。在这种破产审判程序中，债务人是否具备破产原因是人民法院裁定应否受理的依据；对债务人是否不能清偿到期债务、是否具备破产原因的审查也就成了立案前的中心任务。这导致破产立案条件严苛，立案门槛高，破产立案难。为克服这一弊端，必须将破产原因的审查活动从立案环节剥离出去单列，降低立案标准，从而建立破产审判的立、审、破三流程机制。

　　将破产申请审查程序从立案流程中分离出来单列，是解决破产立案难的制度瓶颈、保障破产申请权的“牛鼻子”，意义重大。破产申请审查行为与破产立案和破产程序开始后的非讼司法行为有所不同，程序也应有所区别，单列具有可行性。破产申请人的申请中蕴含了由人民法院对债务人具备破产原因进行确认的诉请，这也是其申请债务人破产的前提。人民法院要对申请人的此种主张是否成立作出裁判，就必然涉及对债务人的财产状况、债权债务关系、偿债能力等的查证认定，在此基础上进而对债务人是否具备破产原因作出判断。由于这种审查和裁判关涉债权人、债务人的利益，法律应赋予债权人、债务人参与权和异议权，使双方可以通过举证、质证、抗辩表达见解。而人民法院的任务则是通过贯彻平等、公开、辩论、处分等民事诉讼原则，解决双方之间的争议，从而对债务人是否具备破产原因作出裁定。这使得破产申请审查中人民法院、债权人、债务人之间的法律关系具备了民事诉讼法律关系的特征，应适用民事诉讼程序加以规范保障。而破产程序属于非讼程序，显然不适于此。因此，破产审查程序无法为破产程序所吸收和合并，确有与立案、破产程序分列单立的必要性。2016年7月6日，最高人民法院下发了《关于调整强制清算与破产案件类型划分的通知》（法〔2016〕237号），其中已将破产申请审查案件单独作为一类案件类型。自此，破产申请审查程序从立案环节中分离出来单列便具有了配套的案件类型基础。

　　破产审判的立、审、破三流程机制建立以后，立案的标准相应简化，立案门槛降低，这就为改革破产立案方式、充分保障当事人的破产申请权奠定了坚实基础。

　　（三）改革破产立案方式，变立案审查制为立案登记制

　　2015年5月1日起，民事起诉、行政起诉和刑事自诉等诉讼案件的立案体制由过去的立案审查制改为立案登记制，但最高人民法院《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》和《关于人民法院登记立案问题的规定》对破产案件是否实行立案登记制均未明确，理论和实务界存在不同认识。反对破产案件实行立案登记制的意见认为，破产案件一旦立案，即意味着破产程序的启动，将产生一系列对当事人权益具有重大影响的后果，因此破产案件不宜实行立案登记制。在破产审判流程分为立、破两阶段，破产立案即意味着破产程序开始的情形下，这种主张和担心不无道理。但在破产审判流程由立、破两阶段转变为立、审、破三阶段后，这种担心已无必要，因为在立、审、破三流程机制中，破产立案后，启动的是破产申请审查程序，经审查认定破产原因具备后才能开始破产程序。因此，在三流程机制中，经立案程序所立的案件是破产申请审查案件，而非破产清算、重整和和解案件；立案的法律效果仅表明破产申请具备形式要件，可以进入司法程序以审查破产原因是否具备、破产程序应否启动。由于破产审判流程的变更，导致立案的标准、审查的内容、立案的法律效果等与以往相比均有所变化，已经具备了实行立案登记制的条件。

　　需要明确的是，实行立案登记制以后，并非只要申请人提出破产申请，人民法院就一概登记立案，立案登记制下，人民法院仍应进行一定的审查活动。是否进行审查，不是区分立案审查制与立案登记制的标准，立案审查制与立案登记制的根本区别在于立案阶段所要审查的内容、范围以及审查形式不同。实行立案登记制以后，立案审查采形式审查方式，而之前则采实质审查。立案登记制后，法院立案审查的范围限于：申请书是否符合法律规定、是否具有相关的证据、债务人是否具备主体资格、是否属于受申请法院管辖。上述内容均符合的，人民法院即应登记立案。债务人是否具备破产原因不属于立案审查的范围，而属于立案后破产申请审查阶段需要审理的内容。破产申请经登记立案后，人民法院应根据最高人民法院《关于调整强制清算与破产案件类型划分的通知》（法〔2016〕237号）的规定，以“破申”作为案件类型代字编制案号，及时将所立的破产申请审查案件移送破产审判业务部门进行审理，由破产审判业务部门裁定是否具备破产原因、破产程序是否启动。

　　按上述审判流程，破产立案程序将大为简化，立案标准明显降低，申请人的破产申请权将会得到充分保障。但不可忽视的是，案件数量将会增加，破产审判业务部门和破产法官的办案压力也会增大。有业内人士对此深感忧虑，认为 立案登记制下，虽然法院适当的审查依然存在，但案件的准入门槛毕竟已经降低，过去很多如非法集资、企业破产等按照法律本该受理但因涉及面较大、可能影响社会稳定而被法院不予立案的情形势必会得到重点清理，放行这些案件进入法院尊重并满足了当事人的诉权，确实有巨大进步意义，但由于过去制约司法权运行的诸多内外因素并未及时化解，并不排除立案环节的绿灯会演变成审判执行阶段的不堪承受之重，届时此类案件如何消化势必令人担忧。应该说，这种担忧不无道理，也绝非耸人听闻，在法院系统很有代表性。但我们不能因为存在风险和困难就因循守旧，裹足不前，拒绝变革。过去那种靠人为设置障碍、抬高立案门槛、限制破产申请权行使、纵容僵尸企业苟活的做法，已经完全不符合中央深化供给侧结构性改革、清理僵尸企业对法院工作提出的要求，不符合建立和完善社会主义市场主体退出机制的要求，继续沿用只会掩盖矛盾和问题，错失有利时机，妨碍破产审判事业发展。如果人民法院能以立案登记制改革为突破口，抓住供给侧结构性改革、清理僵尸企业的有利时机，积极作为，主动加强与党政部门的沟通协调，推动影响破产审判工作的内外问题得到统筹解决，破产审判工作就一定会化茧成蝶，进入市场化、法治化的健康发展轨道。

　　（四）修改破产法有关受理的规定，在法律制度层面上清除破产立案问题滋生的土壤

　　从法律制度层面上看，破产立案问题的产生与破产法关于受理的规定密切相关。由于破产受理具有破产立案和破产程序开始的双重含义，致使二者形成捆绑和同步关系，立案标准与破产程序开始的条件重合，造成立案难、审查乱等现象。为此，建议下一步修法时，应对现行破产法中关于受理的规定作出修改，以破产程序开始取而代之，从而在立法上消除破产立案问题产生的法律制度根源，确保破产立案工作顺利开展。

　　（作者单位：最高人民法院）