王富博：破产立案制度的反思与重构

　　二、破产立案存在的主要问题及原因

　　（一）破产立案存在的主要问题

　　1.破产立案难，破产申请权缺乏保障。当今世界各国，对破产程序启动大多采取审慎的态度，一般都规定较为实质性的破产申请审查程序。在我国，破产案件立案难，是理论界和司法实务界的共识。破产案件立案难引起了一系列的连锁反应，对破产审判工作带来了极为不利的影响。破产立案条件严苛，立案门槛高，立案时间长，甚至有案不立，降低了企业通过破产程序寻求司法救济的积极性，使潜在的破产案件不能转变为现实的破产案件，减少了破产案件数量。从数据上看，2007年企业破产法实施以来至2015年，人民法院每年立案的破产案件数量均在2000至3000余件，而同期工商行政机关每年吊销、注销的企业数量则为70至80万户。2016年全国法院大力推进破产审判工作，加强包括破产立案制度在内的一系列制度建设，破产案件数量达到5665件，比2015年上升53.8%，但从总量上看，破产案件数量偏少的局面并没有根本扭转，社会主义市场主体救治和退出机制尚未真正建立，破产制度的价值和功能远未真正发挥。破产案件数量少还严重影响到人民法院的破产审判专业化建设。近年来，全国法院的民商事案件呈爆炸式增长，审判一线队伍吃紧，案多人少矛盾突出，这与破产案件数量徘徊甚至下降的趋势形成鲜明对比。在这种形势下，很多原本从事破产审判的法官被交流调配到民商事审判岗位，致使本就不充裕的破产审判人才进一步流失，破产法官人数明显减少，经验丰富、业务能力强的破产审判人才更是凤毛麟角。

　　2.立案审查程序不健全，操作方式五花八门，缺乏有效监督制约。由于破产法对破产审查环节规定得过于粗疏，如何审查规定不明确，审查方式、审查范围、审查程度等规定付之阙如，导致各地法院在立案审查时操作方式不一，影响了司法的统一性。例如，有的法院认为，立案审查是对破产原因的初步审查，是否真正存在破产原因而应受破产宣告，只能在法院立案受理破产案件后经过调查予以确定。有的则认为，立案审查是对破产原因的全面、实质性审查，而非初步审查，审查的结论即应明确破产原因是否存在。破产申请受理后人民法院的职能是推进破产程序，而非进一步查证破产原因是否存在。如在破产程序当中发现立案不当，可以作出纠错性质的驳回裁定，但这已不属于对破产原因的专门审查阶段。在审查方式上，有的法院对债务人的异议采用听证方式，由法院主动召集债权人、债务人等相关当事人参加，通过调查、举证、质证、辩论等，最终作出是否立案受理的裁定；有的法院则仅进行书面审查，不给当事人提供当面陈述辩论的机会。由于法律规定不明确，不同法院操作程序不同，因此易使当事人产生人民法院选择性司法的负面评判。

　　由于破产法没有将立案审查纳入规范、健全的程序之中，故此立案审查随意性较大，难以进行有效监督制约，立案审查阶段俨然成为破产审判程序中的一块“飞地”。这就为外界干涉破产程序启动、内部人员拖延立案或消极不立案等提供了契机。

　　（二）破产立案问题的成因

　　破产不仅是一个法律问题，而且是一个经济问题、社会问题。破产立案中反映出来的问题虽然表现在司法领域，但其背后的成因却很复杂，是体制机制、立法技术、认识观念等诸多因素共同作用的结果。

　　1.破产立案问题的外部体制原因。首先，破产案件的特殊性及人民法院调动资源能力的有限性，限制了很多案件正常进入破产程序。与其他各类案件不同的是，破产案件是在法院主导下，通过司法程序毕其功于一役，统筹解决涉及债务人的法律问题、经济问题、社会问题等各类问题。对于其中的法律问题，人民法院可以依靠自身力量加以解决，但对于解决其中涉及的经济问题、社会问题，由于调动资源能力的有限性，人民法院往往心有余而力不足。特别是在地方党委政府不支持破产的情况下，法院凭借一己之力，根本无法解决诸如职工安置、欠薪保障、维稳信访、无产可破案件中的管理人报酬、税收减免、企业注销、信用修复等后续问题。此时，由于担心立案后无法结案，使人民法院变成破产企业的“停尸房”，引发信访维稳考核等一系列麻烦，人民法院往往不敢立案。其次，人民法院在国家政治架构中的地位以及司法地方化的状况，决定了法院对相当一部分破产案件也不敢立。由于破产涉及地方的财政、税收、维稳等重要考核评价指标，一些地方党委、政府出于政绩考核的考虑，往往干预甚至阻扰企业特别是当地重点企业进入破产程序，有的甚至直接要求法院不得立案。在当前我国各地法院人、财、物主要依赖地方管理和保障，司法地方化的特征仍然比较突出的情况下，法院对此很难抗拒。应当说，在我国当前的特定历史时期，上述外部原因比人民法院内部原因对破产立案的消极影响更大，也更难以解决。

　　2.破产立案问题的内部审判机制原因。在人民法院内部，破产审判工作长期被边缘化，得不到足够重视和认同，加之绝大多数法院没有建立科学完善的破产案件考核评价机制，破产法官的付出往往得不到客观公正的评价认可，导致破产法官审理破产案件的积极性受挫，而这反过来又影响到受案，由此造成了恶性循环。人民法院的破产审判专业化程度不高、机构不健全，也是影响破产案件立案工作的重要因素。由于缺少专门的机构和人员，破产审判工作多由民商事法官兼任，在民商事案件数量激增、案多人少矛盾突出的情势下，审判人员应付日常民商事案件尚且力不从心，难以再抽出精力审理费时、费力的破产案件，这也导致破产审判人员对破产立案多持消极态度。

　　3.破产立案问题的立法原因。首先，破产法关于破产申请受理的规定抬高了立案门槛，是破产立案难的制度诱因。考察美、日、德、法等国家的破产法，均规定法院在审查破产原因是否具备之后，应作出破产程序是否开始的裁定。这是对申请人申请启动破产程序的主张所作的正面回应，符合法理和逻辑，但我国破产法第十条却规定，人民法院应作出是否受理的裁定。从目的解释、体系解释的角度看，此处的受理实为破产程序开始之义。但由于我国诉讼制度中受理与立案同义，故受理又意味着立案，受理条件与破产立案条件完全重合。这就使得破产立案的条件被人为抬高，从制度上催生了破产立案难问题。其次，破产法对于破产申请审查规定过于简单粗疏，审查方式、审查程度、审查内容等均不明确，必然带来立案审查的混乱和不统一，这也为人为干预阻碍破产立案创造了条件。