论破产法在市场资源配置中的重要作用

　　作者:王欣新，中国人民大学法学院教授、博士生导师，破产法研究中心主任，北京市破产法学会会长，山东省法学会企业破产与重组研究会名誉会长。主要研究方向: 破产法、企业公司法、证券法。

　　摘 要:十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，强调完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。破产法是社会主义法律体系的重要组成部分，其对市场经济包括资源配置的调整作用是其他法律制度无法取代的。破产法在推动现代市场体系完善、保障社会资源优化配置的同时，也离不开有效的政府治理，需要政府的调控与介入。健全优胜劣汰市场化退出机制，完善企业破产制度，并藉此发挥其在资源配置中的社会调整作用，不仅是我国全面推进依法治国、深化改革的重要环节，而且是完善现代市场经济体系、转变政府职能的必然要求。

　　关键词:依法治国 市场资源配置 破产法 政府调控与介入

　　十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称四中全会《决定》)。在全面推进依法治国、建设中国特色社会主义法律体系的过程中，健全、完善市场经济法律体系是非常重要的一个环节，是我们必须加强立法的重点领域。四中全会《决定》指出，“社会主义市场经济本质上是法治经济”。破产法是市场经济法律体系中至关重要的一部法律，充分发挥其对市场经济的调整作用，是在我国当前环境下确保社会主义市场经济能够在本质上成为法治经济的关键。在四中全会《决定》中确定的各项司法改革措施，对破产法的顺利实施、解决破产案件受理难等问题，将起到关键性的推动作用。随着立案制度从立案审查制改为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件包括破产案件，按照四中全会《决定》的要求，必须做到有案必立、有诉必理。而政府在破产案件审理中则必须积极履行法定职责，解决相关社会问题，要坚决纠正政府不作为、乱作为行为，为依法受理、审理破产案件提供保障。四中全会《决定》中加强司法解释工作的要求，也为我们进一步解决破产法的完善与适用问题拓宽了渠道。

　　一、依法治国下破产法对市场经济资源配置的调整作用

　　市场经济以自由竞争为重要特征。竞争的结果必然是优胜劣汰，进而推动社会发展进步。破产便是淘汰竞争失败者的一种方式。因此，破产乃是市场经济社会发展到一定阶段必然出现的法律现象。

　　市场经济是直接以商品交换为目的的经济模式。商品的交换就是市场经济进行资源配置的最主要方式。在市场经济中，信用交易是商品交换、配置资源最重要的方式(尤其是在作为社会经济基础的生产经营领域中)，信用关系也就必然成为维系市场经济正常运转与配置资源的决定性关键。信用交易在当事人之间形成的借贷关系，在法律上称为债。因商品交换、配置资源而形成的债务关系，始终在社会各种债务关系(侵权、无因管理、不当得利等)中占据主导地位。所以，保证债务关系的正常实现，保障市场通过债务关系得以实现对资源的正常调整，维护债权人、债务人的正当权益，便成为确立市场经济秩序的基础，这是任何一个真正的市场经济国家在法律制度上必须妥善解决的基本问题，我国的社会主义市场经济也是如此。对债的保障是国家各个法律部门的一项综合性任务，它们利用不同的调整手段、调整方式共同保障市场经济秩序。在债务人具有对债务的清偿能力时，法律的调整以民法中的债权制度和民事诉讼法中的诉讼与执行制度为主导。在债务双方对债存在实体争议时可以通过诉讼制度加以解决，债务人对已经诉讼确认的债务仍拒不履行，则可以通过强制执行加以解决。然而，当债务人丧失清偿能力时，由于其已无足够的现实财产还清所欠的全部债务，导致多数债权人的债权在债务人不足全部清偿的有限财产上发生权利的竞合，使债务清偿矛盾从原有单个的债权人与债务人之间，进一步扩展到了债权人相互之间。由此，便难免会产生多数债权人之间的抢夺清偿，债务人的偏袒清偿，甚至借机欺诈逃债，导致社会秩序混乱。这时，原有的只解决债权人与债务人之间个别债务清偿矛盾的民法债权制度和民事诉讼与执行制度，已不能公正、有序地解决债务清偿等问题，不能保障正常的社会经济之商品交换与配置资源秩序，实现法的公平、正义价值，市场经济的现实需要在呼唤一种与之不同的特别法律制度来调整，这就是解决集体清偿矛盾的破产法。

　　破产法是规定在债务人丧失清偿能力时，法院强制对其全部财产清算分配、公平清偿债权人，或通过债务人与债权人会议达成的和解协议清偿债务，或进行企业重整，避免债务人破产的法律规范的总称。在对债务关系的保护上，破产法具有其他任何法律都不具有的特殊调整作用，即在债务人丧失清偿能力时，解决因多数债权在债务人的有限财产上发生竞合而在债权人间发生的矛盾，保证对全体债权人的公平、有序最终清偿，并通过和解、重整、免责等特殊法律制度维护债务人的正当权益，实现社会实质公平，进而保障市场对资源的配置效用，维护社会整体利益，促进社会和谐发展。

　　具体而言，破产法对社会主义市场经济的调整作用可分为直接与间接两个方面。

　　破产法的直接调整作用，是保障决定市场经济能否正常运转的债务关系在债务人丧失清偿能力时的最终有序、公平实现，维护全体债权人和债务人的正当权益，维护社会利益与正常经济秩序。破产法为人们提供了保障债务关系公平、最终实现的法律途径。从对债权人的保障看，其要旨不在于满足个别债权人的利益，更不是要使债权人都获得全额清偿(这在客观上通常已不可能)，而是要做到对全体债权人公平和有秩序的清偿，保障社会资源配置的公正有效。从对债务人的保障看，破产法不仅为其提供了免受多重讼累、一体解决债务清偿纠纷的机会，而且给予那些诚实而不幸经营失败的债务人在符合法定条件下，豁免其在破产程序终结后未能偿还的债务的途径。此外，破产法也为那些事业尚有挽救希望与挽救价值的债务人提供了通过强制性和解程序特别是通过重整程序避免破产、重振事业的机会，使资源可以发挥出更大的社会效益。其他任何法律都不具有在债务人丧失清偿能力时有序解决债权人之间矛盾，对全体债权人公平清偿，并维护债务人正当权益的作用，而只有破产法具有此项调整功能。

　　另一方面，破产法在调整债务关系的同时，对市场经济还会产生广泛的间接社会影响。它可以进一步完善市场经济优胜劣汰的竞争机制，利用破产的压力，促进企业改善经营管理，提高经济效益;通过破产与重整制度，优化社会资源的配置与使用，调整社会的产业与产品结构，等等。这些间接社会影响尤其是其对合理竞争与资源配置的促进作用，对市场经济的发展与完善具有重要的意义。市场经济必然有竞争，必然会有企业破产的事实发生。不允许破产的竞争，不可能是真正、充分、公平的竞争。胜者的发展与败者的淘汰均是社会发展的必要条件。任何人包括政府无论以何种理由、方式，强行维持失败者的存续，实质上必然是对优胜者的压抑，是对社会资源的浪费与劣质配置，阻碍社会的进步。

　　2006 年制定的《企业破产法》，在我国建立了一套崭新的破产法律制度，其在完善优胜劣汰竞争机制、优化社会资源配置、调整社会产业结构、拯救危困企业、保障债权公平、有序受偿等方面发挥了积极的作用。然而，由于我国破产制度建立的时间不长，社会上对此仍存在错误认识，仍然有一些企业和政府部门尚未充分认识到破产法在调整市场经济中的重要作用，加之现行体制、机制上的各方面原因，影响了作为衡量一个国家是否是市场经济国家重要标准之一的破产法的顺利实施。从我国目前情况看，全国法院每年受理的破产案件数量呈逐年下降的趋势，相比于历年工商管理部门吊销、注销的企业数量，更是相差甚远。这意味着大量企业未经法定程序依法退市，此种不正常的局面严重扰乱了市场经济秩序，影响了资源的合法合理配置。有鉴于此，我们应当从市场和政府两方面着手，解决影响破产法顺利实施的各种社会问题，充分发挥破产法的调整作用。

　　2013年11月12日，中共第十八届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称三中全会《决定》)。三中全会《决定》指出，要“健全优胜劣汰市场化退出机制，完善企业破产制度”，“建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础”。三中全会《决定》指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这一规律，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位等问题。因此，必须积极、稳妥地从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的审批式直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。简而言之，就是要在加快完善现代市场体系的同时加快转变政府职能。充分发挥破产法的社会调整作用，不仅是全面深化改革的重要步骤，而且是完善现代市场体系、转变政府职能的必然要求。

　　四中全会《决定》进一步强调，“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，必须以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向，完善社会主义市场经济法律制度”。要想完善社会主义市场经济法律制度，就必须实现三中全会《决定》中所强调指出的，“健全优胜劣汰市场化退出机制，完善企业破产制度”。