从政策性破产到依法破产

    新破产法既引入国际规范破产的理念和制度，又充分地考虑中国国情，在其间寻找平衡点

    随着经济全球化的发展和我国改革开放的深入，外国资本引进来，中国企业走出去，跨国跨境的投融资数量迅速增加，企业股权多元化、债权多渠道，建立统一规范的企业退出机制，使善意的债务人得以解脱，债权人得到合理清偿，是大家共同的目标。但是由于各国的具体国情、法律制度和司法体制的差异，在立法时只有“求大同存小异”，才能既接轨、又符合本国的实际情况，具有现实可操作性。

    我认为，新制订的破产法与原有的破产法律制度比较，有以下三个突出特点：

    一是从调整范围看，新破产法是一部涵盖中国境内所有企业法人的统一规范破产制度。它将我国原有的分别适用于全民所有制工业企业的 1986 年破产法、适用于其他所有制企业的民事诉讼法及其他法律、行政法规的相关规定，以及在实践中形成的国务院对国企破产特殊事宜的规定、最高人民法院有关企业破产的司法解释等统一到一部法律当中，为作为市场主体的各类企业法人制定了统一规范的退出机制和挽救机制。从所有制来看，无论是国有企业、非国有企业、还是中国境内的外资企业；从企业财产组织形式看，无论有限责任公司、股份有限公司、还是上市公司；从产业构成看，不仅适用工商企业，对商业银行、证券公司、保险公司等金融机构破产时必须由法律规定的问题也作出了具体明确的规定。新破产法除了个体工商户及个人消费信贷等商自然人，因我国的个人财产登记和信用制度不健全、立法条件不具备等原因，没有纳入本法调整范围外，对其他法律规定的企业法人以外的合伙企业与个人独资企业的破产清算，也做了必要的衔接。因此说新破产法是在原有的破产法律试行近20 年后形成的，我国迄今为止真正意义上的、统一适用于各类企业的破产法律制度，应是不为过的。

    二是从破产理念和制度设计看，新破产法根据1992年以来我国社会主义市场经济迅速发展的实践和需要，汲取了国际通行规则，立法市场化的取向十分明显。如，引入了管理人制度。在企业破产清算时，由法院指派、受债权人会议制约的管理人接管破产财产，依法进行处置。以取代国企破产中由企业行政主管部门及相关政府部门为主进行操作的状况。这种制度设计，因管理人更中立，有利于排除利益相关人(如企业行政主管、出资人代表机构)的干预;更专业，从而更富有效率；同时有利于承担相应的责任。而原有由政府有关部门组成的清算组则只作为管理人的一种形式，在必要时采用。又如，新破产法引入了重整制度，这与1986年破产法中企业上级主管部门提出并主持进行的企业整顿是完全不同的两种思路。重整制度及其程序反映了现代国际破产法发展的主要潮流，填补了中国市场经济法律的一项空白。对于濒临破产的企业，可以依法选择重整、和解或破产清算三条路。对于那些经营困难但仍有希望的企业，特别是陷入困境、影响面大的大公司和上市公司，选择重整时，可通过法院受理、管理人具体运作、债权债务人达成共识或法院强制批准的重整计划的实施得到挽救，有效地避免破产清算带来的企业解体、工人失业、其他相关经济主体连锁倒闭等问题，尽可能保护债权人债务人和职工的合法权益，以减少经济和社会的震荡。

    三是从操作层面看，新破产法针对中国国情比较妥善地解决了破产企业职工基本合法权益的保障问题。如何保障破产企业职工基本的合法权益，应是企业破产制度中一个带共性的问题。但从国际上看，许多国家特别是社会保障制度比较健全的发达国家，所面临的问题要比我们简单得多。他们往往是侧重于解决职工在企业破产后到再就业或进入社保体系前这段期间的补偿问题，时间相对较短，补偿数量有限，解决起来也就容易得多。目前我国的城镇社会保障体系尚不健全。国企职工虽然大多参加了基本养老、医疗保险，但困难企业欠缴保险费用严重，基本养老实行省级统筹，还可有所调剂：基本医疗大多是县级统筹，不少地区实行封闭运行，交多少，用多少，保障程度很低。再加上许多老国企职工是在实行劳动合同制以前参加工作的，对这些“老人”在破产时采用了一次性发放所在地平均工资3倍的办法，逐步演变为国企职工身份置换费用，成了补偿金的主体。这些职工安置费用在企业破产时一算总账，数量相当惊人。如前所述，在政策性破产中，虽然依次把国有土地、无抵押财产、部令抵押财产处置所得都全部用于安置职工，也不足支付，需要按企业隶属关系，由同级财政兜底。据国务院国资委统计，到2005年年底为止已实施政策性破产的 3658 户企业，涉及职工719万人，其职工安置费用和其他费用，中央财政已支付900多亿元，人均1.5万元。对已列入计划拟实施政策性破产的企业，中央财政预计支付700多亿，人均2万元。这还不包括地方财政支付兜底费用。由此可见，在国企政策性破产中，财政是支付职工安置费用的主要来源。而集体企业、非公有制企业职工特别是农民工的社会保障问题还正在探索之中，再加上近年来拖欠工资越演越烈，在企业破产时如何保护职工的基本合法权益，成为立法的重点和难点问题。针对上述情况，新破产法除授权国务院，对一部分已列入计划的国企继续实行政策性破产外，对其他各类企业在破产清算时，劳动债权和担保债权的顺位上，采取了“新老划段”的办法。即将本法公布前破产人所欠职工的劳动债权划为“老债”，允许在无担保财产不足以清偿时，可以在有担保的财产中优先于担保人受偿，使职工的基本的合法权益得到一定程度的保障；而本法公布后破产人所欠职工的劳动债权划为“新债”，在清偿时不可占用担保债权。由于本法公布前所发生的这部分劳动债权已是定数，作为历史遗留问题，清偿时占用的担保债权是可预期、可控制的，这种“有限优先”不会动摇整个担保制度的基础。在目前看来，“新老划段”，是体现中国经济转型时期特色的、兼顾多方权益的比较妥善的解决实际问题的办法。