企业破产与职工权益的保护

    作者简介：

    张立宇，临沂市罗庄区法院。

    薛冰，山东正之源律师事务所。

    摘要

    《中华人民共和国企业破产法》以下简称《破产法》，于2006年8月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过，自2007年6月1日起施行，这是我国第一部完整的破产法。这部法律的颁布实施，具有划时代的意义，它进一步标志着我国加入WTO后独立市场经济主体地位的确立。社会各界对这部法律的颁布实施，寄予了很高的期望，人们普遍认为，在市场的调节作用下，企业优胜劣汰，人民法院受理破产案件的数量会大幅上升，然而事实却出乎人们的预料，人民法院受理破产案件的数量不升反降，很多法院受理破产案件的记录长期以来一直为零，造成这一反常现象的原因固然有破产法律意识的欠缺，然而在现行经济架构下新破产法对职工权益的维护不利的局面是造成企业破产停滞不前的重要原因。

    关键词：破产 职工债权 担保债权 维护

    一、现行《破产法》对职工权益的保护及不足

    《破产法》对职工权益的保护，主要体现在职工债权的清偿顺序和实现上。对此《破产法》第一百一十三条规定：破产财产在优先清偿破产费用和共益债务后，依照下列顺序清偿：（一）破产人所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险，基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金；（二）破产人欠缴的除前项规定以外的社会保险费用和破产人所欠税款；（三）普通破产债权。以上规定基本确立了职工债权的第一清偿顺位，从法律条文本身体现出了《破产法》对职工权益的保护。

    然而《破产法》第一百零九条规定：对破产人的特定财产享有担保权的权利人，对该特定财产享有优先受偿的权利。这一规定实质上改变了《破产法》第一百一十三条规定的破产企业职工债权优先清偿顺序，在职工债权的前面设置了担保债权，使得职工债权的实现变得虚无缥缈，尽管《破产法》第一百三十二条规定：本法施行后，破产人在本法公布之日前所欠基本医疗保险费用、伤残补助、抚恤费用、所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险，基本医疗保险费用以及法律，行政法规规定应当支付给职工的补偿金，依照本法第一百一十三条的规定清偿后不足的清偿的部分，以本法第一百零九条规定的特定财产优先对该特定财产享有担保权的利权人受偿。但该条规定仅针对2006年8月27日之前的职工债权设定优先保护，对于2006年8月27日之后的职工债权则毫不涉及。也即2006年8月27日之后的职工债权只有在担保债权实现完毕，有剩余才能得到清偿。实际上得到清偿的几率微乎其微。

     二、《破产法》贯彻实施过程中职工权益的实际维护现状

　　当前基本上所有破产企业在破产之前，都是首先陷入一种不能自拔的经营困境，为走出困境，扭转不利局面，几乎毫无例外的将企业的有价值的财产向金融机构设定担保，如土地使用权，房产，商标，专利等均向银行抵押，质押，以争取银行贷款的支持。而当企业进入破产清算程序中时，最终企业的全部资产经管理人变价后，仅能实现担保债权，而作为弱势群体的企业职工的权益则基本上得不到清偿。

　　有一起正在办理的破产还债案件，自2008年6月到2011年11月期间，破产企业的全部有价值的资产包括土地使用权，房产，机器设备全部向四家商业作了贷款抵押，贷款总额达3个亿。2013年1月该企业资金链断裂停产，无力清偿到期债务，资不抵债，进入破产清算，目前企业的全部资产变价后尚不足以供银行实现抵押权，破产企业拖欠的职工工资，养老保险金等职工债权约100万元根本无法实现，企业破产的风险及后果落在职工身上，使得职工的生存变得艰难，民生的问题无法得到保障。这显然是政府、破产受理法院和管理人都不愿见到的局面。

　　还有一起正在办理的破产案件，企业的整体资产变价后得到1650万元，拖欠职工工资等职工债权200万元，企业整体资产向商业银行抵押价值1500万元，扣除审计、评估、拍卖等破产费用后，尚有近100万元的职工债权无法得到清偿。政府清算组担任的破产管理人出于保护职工利益的心切，未经银行同意直接从银行的抵押物优先价款中拿出100万元优先支付了职工债权①。这种作法合情合理但不符合破产法的相关规定。商业银行出于本公司的利益最大化目标，内部往往制定了严格的贷款回收措施，根据这些内部规定，根本不可能同意政府清算组的作法。目前政府清算组与商业银行矛盾激化，各执已见，无法达成一致。若商业银行最终坚持己见，政府清算组则应依法承担相应赔偿责任。

　　还有很多法院受理的破产案件，管理人为了掩饰上述矛盾，利用《破产法》审理期限尚不完善的漏洞，故意超越破产清偿顺序规定，将破产财产及变价款用于解决眼前包括职工债权在内的棘手问题，将破产案件无限期拖延下去。目前，已有至今近20年没有结案的破产案件办理期限记录。

　　显然当前司法实践中《破产法》的适用未能达到且偏离了《破产法》立法的目的和初衷——依法维护职工的合法权益。不少破产企业出现了职工因生活困难，上访闹事的严重情况，对此，很多地方政府成立了清算组，工作组，维稳组等临时机构来处理解决个别破产企业中出现的职工问题，而且往往都是最后由政府出资解决破产企业出现的职工债权，导致政府直接过问插手经济事务，有以市场主体身份直接介入经济事务之嫌。以市场为导向的市场体制破产变成了政府暗中补偿的政策性破产，市场经济的基本秩序遭到严重的破坏，中国政府在世贸组织中的地位受到影响。至今有国家和地区不承认我国的市场经济主体地位。

　　由此可见，当前《破产法》贯彻实施过程中未能很好的保护好职工权益，导致社会矛盾频发。进一步导致人民法院破产案件的受理数量直线下降，不少地方法院干脆内部规定，对破产案件一概不予立案受理，法院的正常工作无法开展，市场主体正常的优胜劣汰无法进行，大量的停产停业的“僵尸”企业不能正常清算退出②。

    三、产生的以上矛盾和冲突的法制根源

　　我国《破产法》从1995年起草到2006年通过，历时12年，有学者认为主要原因“在于很长一段时间内，立法者无法找到一个能够被各方接受的职工权益破产保障机制，破产程序中的职工权益和其他权利之争成了阻碍新《破产法》顺利面世的重要因素”①。我国是一个人口大国，处于计划经济向市场转型过渡的特定历史时期，作为个人的弱势职工对企业有高度的依赖，这一点不同于市场高度发达的西方国家。然而导致职工权益无法保障的根源还是在于法律体制的构建过程中配套机制不够完善——即担保债权属于物权，职工债权属于债权，物权对于债权而言具有优先性。因此，有人建议对《破产法》相关法条进行修改，强调《破产法》作为民商法中的一特别法，根据特别法优于普通法的原则：职工债权的法律顺序优先于担保债权。这种说法于法理相悖，当前在我国适用并不适宜。

　　在大陆法系成文法国家，物权和债权是民法中两个最主要的组成部分，它们分别组成了民法典中的物权法和债权法。物权是权利人直接支配特定物并且排除他人干扰的权利。包括所有权，用益物权和担保物权。《破产法》第一百零九条规定所设立的权利显然属于物权中的担保物权。物权所体现的是权利人直接支配的权利，是绝对权（对世权），具有排他性，可以对抗一切不特定的人，物权的设立采用法定主义，企业以自己的财产向银行办理贷款抵押时，必须要在登记机关登记。

　　债权是请求他人的为一定行为的权利，是财产上的请求权，是相对权，债权人只能向特定的债务人主张权利不得向债务人以外的其他人主张权利，债权具有相对性和平等性，同一标的物上可以成立内容相同的数个债权，并且相互之间具有平等性，效力上不存在排他性和优先性，破产清算中的职工债权属于债权。

　　从物权和债权的内容特点来看，物权法规范多为强制性规范，债权往往以合同设立，相关规范多为任意性规范。物权具有优先效力，在同一标的物上即有物权又有债权时，无论成立的先后性顺序如何，物权具有优先于债权的效力，物权解决的是财产归谁所有，由谁支配，具有公共性，关系着社会资源的分配和整个社会秩序的正常运转，直接修改《破产法》相关条文，在《破产法》中设立职工债权优先于担保债权的法律规范的作法将会从根本上打破行民法的基础，破坏市场经济法治体制的构建和完善。尤其是我国当前处于市场经济体制从建立到完善的发展阶断。

    四、当今国际社会对破产企业职工权益保护的趋势对我们的启发和借鉴

　　1999年联合国国际贸易法委员会破产法工作组针对破产法的关键目标及核心内容，在全球破产法的统一方面开始草拟《破产法立法指南》，后于2004年6月25日通过了该指南，旨在通过比较，总结当今世界各主要国家的较为成功的破产法律制度，归纳出一些达到共识的破产法经验，供各国参考借鉴。指南第二部分之五设计了职工债权优于担保债权的框架，但考虑到违背物权法规定，不利于保护促进资金的融通，这种作法的后果弊大于利，指南本身也不建议采用这种作法③。但是《指南》所倡导的职工债权优先保护的理念应当在当代社会破产法实践中得以贯彻体现。对此，法国的破产法直接规定了职工债权优先于担保债权清偿，但我国开创的是中国特色的社会主义法制及市场，相关制度建设处于发度完善阶段，不宜直接照搬适用。

　　美国破产法中的相关规定则与我国1986年颁布的仅适用全民所有制企业的《破产法》（现已作废，不再适用）高度一致，将担保物从破产财产中剥离，担保权利人享有别除权，职工的债权通过社会保障解决②。应当说指南及当今西方国家的作法对我国的特殊国情而言，并不适于直接照搬移植引用，但却能在破产法立法和司法实践中给我们带来有益的启发。

    五、我国当前破产对企业职工债权的保护之我见

　　如前所述，当今国际破产法主流意见是支持、鼓励各国尽最大之努力通过国内立法将破产企业职工债权的保护放在第一顺位。但是物权优先于债权，担保权利优先若被打破带来的结果是弊大于利。结合我国目前的国情，我认为以下措施能够在当前阶段既能保持现行法律体系的完整性，又能避免政府财政直接出资补偿破产企业职工债权，同时维护好破产企业的职工权益，从而进一步促进企业破产工作的顺利进行。

　　第一、对企业破产前设定抵押担保权的先行抑制，限制企业用全部资产对外设定抵押。

　　具体的作法是：在企业以资产对外设定担保权时，由银行或相关的企业主管部门根据企业的资信，规模及盈利能力，以及企业的职工人员现状规模等因素，为企业提出一个具体的设权比例，企业只能以在该比例范围内的资产对外设定抵押，比例范围之外的企业资产视为企业对员工的工资，健康等职工权益提供的前置法定担保。这种作法实质是在肯定物权优先于债权的前提下，在破产实践中对物权和作为物殊债权的职工债权的实现措施的一种再平衡再规划。当出现企业法人不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力从而进入破产清算程序时，职工的债权有优先的保障，从而避免企业破产时容易出现的职工上访等群体事件。

　　第二、完善社会保险赔偿机制。

　　鉴于目前社会保险中的失业险完全不足以弥补企业破产时给职工带来的巨大损失，参照机动车强制保险的成功经验，可以尝试通过立法方式规定社会保险机构或者商业保险机构设立相关企业破产保险的险种，结合企业平均盈利水平，确定合理恰当的保险费率，由企业按年度在收益中预先支付一定比例数额的保险金，当企业发生破产清算时，由保险公司负责对破产企业的职工债权进行最终的补充赔付，这种机制也可以单独实施，也可以作为企业财产担保先行抑制措施的一个必要补充④。

　　第三、由政府主导设立破产保障基金。

　　基金是指为了某种目的而设立的具有一定数量的资金，可以针对我国企业破产的实际情况设定相应的破产保障基金，其性质属于社会保障基金⑤。资金来源可由政府每年从企业的应缴税款中提取一定的比例，也可辅以每年从企业的盈利中提取一定的百分比，累计达到一定的规模和数额时可不再提取，余额不足时提取补足。带有国家强制和企业互助的双重性质。专款专用，当企业发生破产情形时，在破产企业职工因职工债权得不到清偿而陷入生活困境时，由专门的机构和人员负责向困难职工发放保障基金，从而达到维护破产企业职工债权的目的。

　　上述三种方案，是在强调现行《破产法》不作任何修改的前提下，通过对企业相关配套制度作相应的微调和设定，以弥补现行破产实务中对破产企业职工权益保护不利的不足之处。上述观点，是笔者在自身参与的破产案件中所遇到的实践焦点和难点的总结归纳，也是自己对这些焦点和难点问题的一种自我尝试和探索。其中难免纰缪之处以待教正。

　　笔者认为通过以上措施的互相完善，补充，可以实现确保破产企业中职工债权的清偿，维护好破产企业职工的切身利益。从而使得各级政府和人民法院能够放下职工权益保护的包袱，不再顾虑破产企业职工上访的难题，依法受理企业的破产申请并正常开展破产工作，优胜劣汰，让落后的企业依法退出市场，让优势的社会资源重新组合，进而焕发出新的生机与活力。

     注释：

     ① 参见郞凡敏，薛天样：《论法院执行中的政府塾付工资优先权实现》，载宁波大学学报(人文科学版)，2009年第4期。

     ② 参见姚明：《法院受理破产案件与政府协调作用的发挥——从破产企业职工权益保护的视角》，中国律师2010年第10期，第59页。

     ③ 曹上兵：《新破产法职丁权益保障机制系统解读》，法律适用2007年第6期，第53页。

     ④ 参见罗结珍译：《法国劳动法典》，国际文化出版公司，1996年版。

     ⑤ 参见雷海波：《公司破产情形下职工权益保护问题研究》，西北大学专业学术硕士论文，第30页。