论风险社会下司法权与行政权在破产机制中的协调

    一、前 言

    风险，意即遇上了危险或者触礁，在十七世纪的英文中便有类似的概念出现。伴 随着现代社会的发展和人类文明的演进，风险一词引申出更多的深层含义。从现代的 一般意义而言，社会风险是一种客观的不确定性，表示社会冲突或者危及社会秩序和 社会稳定的一种可能性。这种可能性具有转化的现实性，一旦爆发社会危机，将对社 会的平稳运行带来极大的负面影响。

    ，随着社会结构的转型，我国社会的风险主要呈现出多风险共生的表象特 征。这些风险既不是纯粹传统的情态，也不是一味的现代表征，准确来说，是一种混 合状态。除了工业社会传统的自然灾害、病毒疾病等依旧对社会安全、公民生产生活 构成威胁外，随着现代化的进程还产生了其他一系列的问题风险，比如金融风险、社 会保障结构问题等。以经济建设为根本的价值取向，打破了原有知道原则下形成的平 衡状态，使得种种的人造风险在不同的群体、不同的行业和不同的地区中以不同的速 度、不同的方向和不同的方式叠加、积聚。

    二、问 题

    2004 年 8 月，浙江义乌大陈镇镇政府为倒闭的紫怡箱包有限公司垫付工资 ；2008 年广东省东莞市樟木头镇合俊企业旗下的两家大型玩具厂（合俊玩具厂和俊领玩具厂）倒闭，政府垫付全部工人工资；2009 年迪高乐（深圳）公司法人代表逃逸，政府有关部门为其 2000 多名员工垫付了近 2000 万元工资 。这些企业的破产以及在企业进 入破产清算中伴生劳动者工资拖欠问题，就是两个类型社会风险的叠加，前者属于社 会经济风险，后者则是社会群体性风险，经济风险是产生群体风险的原因，而群体性 风险则会在某种程度上阻碍经济风险的化解。

    通过司法权来进行问题的处理，这是正确的方式，只是单一的通过司法权来进行 问题的处理，则并不全然是最佳选择。如上文我们所说的破产叠加工资偿付问题，企 业进入不能回转的营运困境，及时进行破产清偿自然是正确之举，在破产清算的过程 中，劳动者的债权也能享受到法定的清偿，一切问题看似都能在法律的指导下迎刃而 解，需要的只是一定时间的等待。

    但是在社会风险中，时间既可能是风险消解的良药，同时也可能是风险发酵的催 化剂。由于法院系统目前执行本身时间的程序问题和企业资产评估拍卖程序的流程比 较长，广大劳动者往往需要承受巨大的时间成本，普遍较低的受教育层次使得他们对 于程序重要性的理解和时间的忍耐是相当有限的。因此在一些情况下，政府往往会为 企业筹措一部分资金，有限解决企业员工欠薪问题，为案件的顺利处理争取时间。甚 至在部分案件中，政府会协调筹措资金，通过政府垫付有限实现部分员工的工资，为员工基本生活提供保证。同时，这部分资金会在企业资产处理后有限得到偿付 。 行政权，看似与司法权相独立的政府权力，以这样的方式参与到本是由司法权独立主持的破产清算程序，我们不禁要问政府这样先行垫付工资有何依据？它又是以一 个什么样的身份参与其中？这样的政府行为又会给予我们什么样的启发？

    三、解 答

    对于第一个问题，基于责任政府和管理职责的要求，政府应当及时且有力回应。 政府本身并不产生收益，其所垫付的资金是来自过去的财政收入，主要由税收收 入，国有资产收益、国债收入、税费收入和其他收入组成。有部分媒体评论员认为，政府代为垫付破产企业员工工资，每一份钱都来自于全体纳税人，政府没有义务也不该成为责任者。 但从国家的政府责任角度而言，这是我国目前构建责任政府的内涵 体现，也是政府社会管理职能和经济发展职能的职责所在。

    所谓责任政府，强调寻求一种责任政治，即政府应当有力且迅速的回应社会和民 众的基本要求，同时采取积极且有效的行动来予以满足。相关学者指出，“行政责任 或责任政府既是现代民主政治的一种基本理念，又是一种对政府公共行政进行民主控制的制度安排。 ”这其中的责任一词，是一个相当宽泛的概念，包括行政上的、法 律上的、道德上的以及政治上的责任。其中，法律责任是核心。广义上的法律责任， 认为政府有预防或减少突发事件发生，对其进行控制，从而减轻或者消除其破坏性影 响的责任，这一份“份内事”，即包括了“因没做好份内之事（没有履行角色义务）或没有履行助长义务而应承担的不利后果或强制性义务。” 企业破产，虽然属于社会经济发展中优胜劣汰的正常经济调整，但是对于经济市场而言必然会产生一定的震荡，有或大或小的负面影响，此时，政府便需行使相应的 经济职能，从而将可见的不良影响最大幅度的进行控制、消除，以保证市场经济平稳 有序的发展；而伴随着企业宣告进入破产清算程序，基于相关的破产法律规定，会导 致大批工作者在一定时间内暂时无法正常获取相应的劳动酬劳，就这些社会底层的劳 动者而言，无疑会影响到他们正常的社会生活，容易引发一系列的社会问题。从表面 上看，政府代替企业进行工资的垫付，是替经营不良的企业承担了一定的责任，但站 在更高的行政管理角度而言，由于企业进入破产清算所产生的巨大社会影响以及由此 可能造成的社会劳动者心理伤害和社会秩序的破坏，实际上这是保障了社会整体利益， 有助于减少群体性纠纷的发生可能性，提高突发事件处理的妥善程度。

    政府的显著特征——拥有全体的社会成员和强制力——使政府在纠正市场失灵方面具有某些明显优势，包括征税权、禁止权、处罚权和交易成本等。 其中，政府 处理此群体性事件所运用的便是由此衍生的财政支出权。政府现行垫付工人工资的权 力，正是由其法定职责所确定，与其自身所肩负的经济职能和社会职能密不可分，是 为其所垄断的责任。确实，当政府置身事外，并且允许市场经济主体在一定的法制框 架下（以产权保护和契约保障的实施为既定目标）进行自愿的市场交易，经济制度会 运行的更加良好，但是这不能与政府活动不涉足经济市场画上等号，政府总是会或多 或少的干预经济市场的运作，对于市场缺陷不仅是承担宏观调控的经济职能，更是需 要针对市场失灵所产生的社会经济基础建设的经济责任进行承担，通过保护性的政府 职能来填补社会损害，进而实现整体的社会利益最大化。

    从另一个角度而言，政府对破产企业员工工资进行垫付，并不属于传统的财政支 出，有着相当特殊的一面，即所垫付的款项，转化成为相应的债权，可以向企业进行 追偿，这就意味着不一定已经垫付的资金就是肉包子打狗——有去无回。因此，这种 性质的政府财政垫付是政府所需要承担的隐性债务，只有在无法从破产企业处得到相 应偿付的前提条件下，才会演变成为一种现实的财政支出义务。或许我们可以将此理 解为一种公共保险。政府的法律任务之一，便是提供确定如何分配因行使公共职能而 产生的风险和成本的责任原则……法律责任的财产费用被分担有两个主要的途径：自 我保险和课责险。课责险在潜在的富有责任的人群进行分担。自我保险涉及将责任的费用转给另一个群体。 破产企业的员工工资偿付问题，虽然在企业进行破产清算之 后会得到偿付，但由于其涉及到劳动者的民生，处理不当极有可能产生群体性劳动纠纷或者信访的特质，亦可将其视为一种公共事务，为了补偿所将造成的新增的社会成 本或者所产生的社会公益的减损，由财政来进行先行的垫付甚至是最终的代偿，都应 该是有其合理性的。因为纳税人所缴纳的税款，不仅仅是政府用于维持自身的正常运 行，更多的是需要政府保证社会发展所需的稳定、安全的社会秩序，以及通过财政支 出的方式提供最优质的公共服务。政府现行进行垫付，其自身存续的正当性和合理性 也可由此得以体现。

    关于第二个问题，政府在垫付之后将成为原劳动债权的普通受让者，享有破产债 权的第一优先顺位。

    政府替代进入破产清算中的企业进行工资支付，是履行政府社会管理职能的需要， 有助于协助企业平稳、顺利实现破产清算。那么，此时的政府给予垫付所取得债权如 何定性，是否仍按照追讨工资的性质进行第一顺位追偿？

    目前尚存在两种意见争议。一种观点认为，基于“强资本、弱劳动”的劳动力市 场运行态势，需要有强有力的第三方力量来维护市场的公平交易。因此，政府可以先 行进行财政出资，设立相应的欠薪偿付基金，用基金进行支付。由此，劳动者和企业 之间的债权债务就转变成为政府和企业间的债权债务性质，劳动债权同时转变成为政 府债权，虽然不再享有先前在破产债权中的优先地位，但是可以改变原先合同双方的力量对比，避免劳资双方直接对抗下的恶性事件，降低企业破产所造成的社会成本。 另一种观点表示，根据我国《合同法》第七十九条规定：债权人可以将合同的权力全 部或者部分转让给第三人，但有下列情形之一的除外：（一）根据合同性质不得转让； （二）按照当事人约定不得转让；（三）依照法律规定不得转让。虽然劳动者与企业 签订的劳动合同具有人身性。但是进入破产程序后，企业与职工订立的劳动合同已被 视为终止，双方之间拖欠工资所产生的纠纷已经转化为不具有人身性的债权债务关系， 从法理上讲，工资债权的转让并不受法律和行政法规的禁止，同时转让之后的新债权 也一并受让了该债权原先所享有的非身属性的优先权，即债权的性质没有发生变化。

    笔者个人比较赞同第二种观点，政府取得的债权为劳动债权，在破产清算的债权 中享有第一顺位的优先权。其一，支付债权转让的对价性质并不应当被认为对债权的 性质有所影响，虽然政府在代偿工资中的费用支出，是属于财政开支，存在的一定的 特殊性，但这并不是将基于工资所产生劳动债权转化成为政府债权的认定标准，即使 在成为政府债权后有公权力作为求偿的保障。其二，对债务人而言，债权转让的结果 是自身履行债务的相对人发生变化，义务的内容并没有改变，责任的限度也仍在原债 务的限度之内，也就是说，债务人本身所需要承担的责任，（不论实在质上还是量上） 与原先的债务责任没有异常。当权利人转让权利时，通知相应的债务人，即可使债务 人承接该债权转让的效力。因此，劳动者在与政府达成代偿工资协议之后，通过适当 的方式通知企业，即可实现原有债权“原封不动”的移转，包括债权的数额，自然更 包括债权的性质。其三、根据 2006 年 8 月 27 日公布的《中华人民共和国破产法》第 一百十三条规定，破产财产在有限清偿破产费用和共益债务后，依照下列顺序清偿： （一）破产人所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个 人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金；（二）破产人欠缴的除前项规定以外的社会保险费用和破产人所欠税款； （三）普通破产债权。破产财产不足以清偿同一顺序的清偿要求的，按照比例分配。 因此，劳动债权在企业破产清算的偿付中享有优先权。承接上文第二点可以推得，政 府代偿下的劳动债权在企业破产清算的偿付中亦享有同等的优先权。