论无启动经费破产案件受理难问题之解决

    三、扶助基金制度的构建

    利害关系人垫款的方式存在局限性，设立基金扶助制度，方是解决缺乏启动经费问题的长效机制。最高院在阐述其关于企业破产法司法解释的理解与适用时，也表示设立专项基金，解决“无产可破”但又有必要继续进行破产程序的企业的破产费用问题，是我国完善企业破产制度的必然发展方向。而行之有效的基金制度，需要从以下几个方面进行考量和构建。

    （一）资金来源：管理人报酬、财政拨款、社会赞助资金来源是基金设立需要解决的首要问题，资金的来源通常包括以下几种方式：

    1.管理人报酬从有资产的破产案件的管理人报酬中，按一定比例提取，作为扶助基金的资金来源，是目前最常用也是最可行的方式。这一方式，建立在管理人自愿自治的基础上，体现的是管理人互助互救的原则。如果从破产企业的财产中直接提取资金，缺乏法律依据，也会损害该案债权人的合法权益，容易引起该案债权人的不满和投诉；而从管理人在企业破产案件中依法可获取的报酬中提取，在得到管理人的认可的前提下，并无法律和法理的障碍；而管理人为了自身工作的开展和长远的职业发展考虑，亦有互相援助的利益驱动，且这一利益驱动是普遍而稳定的，而非只针对个案的具有偶然性的。因此，实行管理人行业内部的援助救济，从管理人报酬自身获取基金来源，再从中支取以作为清算费用及管理人报酬无法支付时的补偿，成为当下最可行的解决办法。

    2.财政拨款企业破产法是衡量一个国家是否是市场经济的重要标准之一，其作用的发挥必须通过人民法院受理和审理破产案件来实现。没有财产但又有必要进行破产程序的企业的破产费用问题不能得到解决，必然会积压大量应通过司法清算程序的企业不能依法定程序退出市场，不但在微观层面存在职工权益无法得到合法保障而引发不稳定因素、非法转移企业财产和违反企业管理职责的行为得不到纠正、侵害国家或其他债权人合法权益的行为得不到追究等等隐忧，而且也会在宏观层面严重扰乱市场经济秩序，对我国市场经济的国际形象造成负面影响。破产费用的问题并非法院在司法层面可以彻底解决的问题，政府作为社会的管理者，在这方面应当有所作为。因此，政府财政拨款作为专项扶助基金的资金来源之一，具有正当性和合法性。

    但由于财政拨款涉及政府财政支出的统筹安排，当地政府对相关问题的认识程度不一，缺乏明确的法律规定和政策指引，就破产费用问题申请财政拨款的批准难度较大。因此，该资金来源可行，但不易行。

    3.社会赞助由于无财产企业破产费用问题的解决具有一定的公益性，故有获得有能力的热心社会人士或机构、与破产清算业务有较密切关系的企业如资产管理公司的资金赞助的可能性。但目前这仅仅是个设想，尚无成功的实例。

    （二）基金账户的设置和管理主体：法院vs.行业协会目前我国已经设立管理人援助基金或类似基金的各地法院，基本是在法院账户下设立基金专项账户，由法院对基金账户的收支进行管理。这种模式实际上可行也取得了一定的效果。其好处是法院对基金账户的收支具有较大的掌控权，易于实现对管理人的监督。但其弊端是法院需要在其中投入较多的时间和精力，需要法院内部负责案件的业务庭和负责财务的行装处之间的协调，而且需要防范操作过程中的权力行使带来的廉政风险和避免外界的质疑。在我们对基金账户的设置的调查问卷中，最多的选择是“另行独立设置基金账户”，次多的选择才是“在法院账户下设立专户”。

    而在现行组织结构下，如果不在法院账户下设立专户，那么只能在别的机构账户下设立专户。目前构成管理人队伍的机构有律师事务所、会计师事务所和清算事务所，已经存在的行业协会有律师协会和会计师协会。如果现行组织里选择设置基金账户的主体，无论是律师协会，还是会计师协会，都因为主体代表的不全面性，而引发争议和猜疑，也不利于基金账户的共建共管；如果选择某一个中介机构作为设置基金账户的主体，虽然简便，但却是更加不现实，因为除了会引来更多的质疑之外，还会带来基金的资金流转在税收管理上视为该中介机构的收支需要缴税等问题。

    因此，我们需要探索另外一条可行之路。目前我国各地管理人行业自治组织是缺位的，其中原因有：根据《最高人民法院关于审理企业破产案件指定管理人的规定》，管理人队伍由律师事务所、会计师事务所和破产清算事务所构成，而律师事务所有其行业自治协会——律师协会，会计师事务所有其行业自治协会——会计师协会，这两协会之间并无共通和交集，且无法涵盖破产清算事务所，故并无现成的行业自治协会；而另行成立一个新的行业协会又遭遇行政体制下对社会团体组织新设立的审批较为严格等困难，故新破产法实施八年来，鲜闻有统一的管理人队伍行业自治的管理人协会的成立。管理人队伍长期处于一种分而治之的局面，靠法院的一纸名册联系在一起。这无疑是不利于法院破产清算案件审理业务的开展和管理人队伍的发展壮大的。现状有必要得到改变。广州中院敏锐地捕捉到国家对社会团体组织的新设审批条件放宽的契机，及时敦促管理人自行申请成立管理人协会，作为管理人队伍的行业自治组织。目前，广州已批准设立全国首家破产管理人协会。

    而管理人协会一旦成立，专项扶助基金账户便可以设置在管理人协会的账户下。这样，主体代表的全面性问题可以迎刃而解；管理人对基金账户共建共管的思路有了可以依托的组织基础；源于管理人互救互助原则的基金制度得到更符合本意的构建。

    （三）基金扶助范围基金的扶助范围各地法院的实践有共通之处，也各有差异。有的法院注重支付破产费用，而有的法院更着眼于管理人的工作成本。对于广州中院而言，根据我们问题的突出点，基金支付的侧重点在于无产可破案件的启动费用，如公告费用、审计费用等。考虑到基金成立之初，资金量不大，运作模式也处于探索阶段，不宜将基金的适用范围放得太宽；如果基金通过有效运作之后资金量增大、运作模式日趋成熟，那时再进一步探讨拓宽基金的补偿范围，例如涉及到程序进行和终结的费用，管理人报酬、企业注销费用、档案保管费用等等。

    （四）基金的管理目前有些地方是开始采取由法院作为基金的设置和管理主体的运作模式，所以他们对基金的支取，均是采取管理人申请、法院审批的程序；由法院进行资金的管理和收支凭证的存档。而如果由管理人协会作为基金的设置和管理主体，在“共建共管”的原则下，基金的支取程序应由全体管理人同意通过的章程作出具体规定，可以是由具体经办案件的管理人向管理人协会提出申请，协会再根据章程规定的内部审批程序对资金是否应该支付及其支付额度进行审查和决定；由管理人协会对基金的资金进行管理和对基金的运作凭证进行存档。

    虽然在由管理人协会作为基金设立和管理主体的运作模式下，管理人对基金的运作具有较大的自主权，但管理人依法应向法院报告工作，法院应当对基金的设立和运作进行适度的指导和监督，力求基金的设立和运作合法、合规、合理。

    出于基金为救助而非为营利的设立宗旨，对支付金额的确定，应适用补偿原则，公告费、审计费等按实际支出确定额度；对下一步涉及管理人报酬的补偿方面，仅求能对管理人的工作成本给予适度补偿，而不包括管理人在一般情况下从事破产清算管理工作所能获取的利润，在一定范围内允许随机选任管理人情形下职业风险的存在。

    此外，扶助基金账簿公开是基金运作接受各方监督的重要保障。基金管理者应当对基金账户内的资金收支和运作情况登记成簿，并附相关原始凭证，向法院和管理人协会会员名录内的中介机构或个人公开并接受检阅。