全民所有制企业强制清算法律实务指引

全民所有制企业强制清算法律实务指引

引言

在近年来的国企改革收尾工作中，无论是国资委还是财政部所辖央企，亦或是地方政府下辖国企，一般均承担着“清理僵尸企业”的工作任务，妥善处置国有僵尸企业已成为较多集团内部绩效考核中的一项重要指标。“僵尸企业”并非正式的法律概念，该类企业大多历史久远、资料缺失严重，且多数企业涉及被吊销营业执照、经营期限届满、停产停业，或者属于三无企业（无人员、无财产、无财务账套），自行清算多难以实施，在自行清算出现僵局的情况下，强制清算以其权威性与免责性之特点逐步成为国有僵尸企业清理主体的首选救济路径。

笔者在为某央企顾问单位处理强制清算法律实务过程中，有一类具有明显历史色彩的“年代产物”常常困扰着主管部门，即全民所有制企业。其作为我国经济体制的重要组成部分，因属非公司制企业，与一般公司强制清算在适用法律、启动主体、事由、程序、职责等方面存在差异。本文以笔者近期解答客户就此问题之咨询笔记为底稿，经整理后形成，供读者参考。 

01、全民所有制企业能否适用强制清算

 

由于全民所有制企业成立的历史背景（出资人主观上未必具有投资意愿）、出资人或主管单位的性质（国有主体）、权益取得方式（划拨等），以及企业所承担的社会责任等与公司制法人均存在一定差异，现行法律或司法解释对于强制清算在全民所有制企业中的适用规定不臻完善、司法实践亦不统一。 

 

观点一：全民所有制企业等非公司制企业法人不能适用强制清算

公司制法人的强制清算程序主要规定在《公司法》及其司法解释（二）中，而《公司法》明确了该法所称“公司”仅包括有限责任公司与股份有限公司。司法实践中，部分法院持此观点对于全民所有制企业的强制清算申请予以驳回。

案例一：延边平野实业有限公司与吉林省开发建设投资公司强制清算纠纷

一审：吉林省长春市中级人民法院（2017）吉01清申2号

二审：吉林省高级人民法院（2017）吉民终444号

再审：最高人民法院（2018）最高法民申933号

本案中，标的企业吉林省开发建设投资公司（吉发公司）于1995年注册成立，企业类型为全民所有制企业，主管部门（出资人）为吉林省财政厅。2009年，该公司被吊销营业执照，但是未进行清算。2016年，公司债权人平野公司（债权有生效法律文书佐证）以吉发公司2009年营业执照被吊销后一直未进行清算，严重损害债权人利益为由向法院申请对吉发公司进行强制清算，申请时吉发公司已无人员、资产、业务，由当地某国企进行托管。本案一、二审法院均未支持债权人平野公司的请求。

最高院认为：根据《公司法》第二条的规定：本法所称公司是指依照本法在中国境内设立的有限责任公司和股份有限公司。强制清算是《公司法》关于清算制度规定的一部分，其适用对象为依法登记设立的有限责任公司或股份有限公司…2016年9月20日吉林省工商局企业登记信息资料中显示吉发公司的企业信息为“非公司法人信息”，根据吉发公司的组织形式，可以确定其不属于《公司法》调整范畴。因此，平野公司主张本案应适用《公司法》解释（二）第七条的规定进行强制清算，没有法律依据。

案例二：DAC中国特别机遇（巴巴多斯）有限公司与福建华兴财政证券公司、福建省财政厅强制清算纠纷

一审：福建省福州市中级人民法院（2009）榕法民清（预）字第1号

二审：福建省高级人民法院（2010）闽民终字第304号

二审法院认为：《公司法》明确规定本法所称公司是指依照本法在中国境内设立的有限责任公司和股份有限公司。福建华兴财政证券公司系全民所有制企业，其并未按《公司法》的规定改制成有限责任公司，故其不属于《公司法》意义上的公司主体，不受《公司法》及其司法解释的调整。上诉人请求根据《公司法》解释（二）的规定，由原审法院指定清算组对福建华兴财政证券公司进行清算，依据不足。 

 

观点二（笔者观点）：全民所有制企业等非公司制企业法人可以适用强制清算

如上所述，关于强制清算程序适用于全民所有制企业等非公司制企业法人这一问题，在《公司法》及其司法解释（二）中难以直接找到答案，但是，我们可从《民法典》和《民法总则》中寻找路径。《民法典》第三章第一节第七十条第三款规定：“清算义务人未及时履行清算义务，造成损害的，应当承担民事责任；主管机关或者利害关系人可以申请人民法院指定有关人员组成清算组进行清算”；第七十一条规定：“法人的清算程序和清算组职权，依照有关法律的规定；没有规定的，参照适用公司法律的有关规定”，《民法总则》第六十九条、第七十条和第七十一条的规定与之类似，此处不再赘述。

笔者认为：虽然《公司法》及其司法解释正向明确了适用对象，但并未排除其他特定主体参考适用的权利，而《民法典》和《民法总则》已经放开至任何形式的法人均可在特定情形下参照适用公司制法人的清算制度，此“准据条款”已为非公司制企业法人和非法人组织（《民法典》第一百零八条）参照适用公司制法人的强制清算制度提供了法律基础与实践依据。鉴于此，人民法院在审查此类案件时不宜局限于《公司法》及其司法解释的层面，而径行驳回涉及全民所有制企业等非公司制法人的强制清算申请，应立足于定分止争和化解僵局的立场，经过实质审查后再行裁判。

案例三：孟泉忠、莫树浩合伙协议纠纷、申请公司清算强制清算纠纷

一审：广东省广州市中级人民法院（2017）粤01清申71号

二审：广东省高级人民法院（2017）粤清终4号

二审法院认为：虽然强制清算程序只是在《中华人民共和国公司法》中作出规定，但没有规定强制清算只用于公司，不适合其他企业，不是排他性的规定。

案例四：广东长城建设集团有限公司、广东长城建设珠海公司申请公司清算强制清算纠纷

一审：广东省珠海市中级人民法院（2019）粤04清申2号

二审：广东省高级人民法院（2019）粤清终2号

二审法院认为：本案中，长城集团公司于2019年8月26日作出了解散长城珠海公司（性质为全民所有制企业）的决定，未依法组成清算组进行清算。长城珠海公司的债权人未提起清算申请，现长城集团公司作为股东申请人民法院指定清算组对长城珠海公司进行清算，符合上述规定，人民法院应予受理。 

 

02、全民所有制企业强制清算的法律依据

 

在《民法总则》实施以前，由于《公司法》的适用范围仅覆盖有限责任公司和股份有限公司两种企业类型，而当时也没有将全民所有制企业与《公司法》关联起来的“准据法”，加之《全民所有制工业企业法》《企业法人登记管理条例》等可适用于全民所有制企业的法律法规未提及强制清算的问题，因此全民所有制企业的强制清算在当时处于“无法可依”的被动局面，人民法院在审查全民所有制企业强制清算申请时也大多会以不适用《公司法》、无明确的法律依据为由裁定驳回。

《民法总则》实施后有效解决了上述问题。根据《民法总则》第六十九条、第七十条和第七十一条的规定，符合法人解散及清算条件的，清算义务人应对法人进行自行清算，如清算义务人怠于履行清算义务的，则主管机关或者利害关系人可以申请人民法院进行强制清算，关于对法人清算程序和清算组职权没有法律规定的，可参照适用《公司法》的有关规定。

2021年实施的《民法典》在第三章第一节第七十条第三款和第七十一条继续援用了《民法总则》的上述规定，为包括全民所有制企业在内的各类企业法人适用强制清算提供了法律支持。 

03、全民所有制企业强制清算的程序

 

与公司制企业法人相比，全民所有制企业的强制清算主要差异体现在上述“人民法院能否受理”和“能否参照公司制企业法人相关规定执行”两个层面，而程序事项则与前者并无实质区别。例如申请主体、管辖法院、清算费用、申请案由、申请材料、法院审查、清算终结、清算终结后的税务注销与工商注销，以及时间预期等，可参考笔者前期文章《股东申请公司强制清算实务指引（以北京为例）》。

需要补充的是，笔者在本次检索相关案例时发现，强制清算案件的管辖问题与笔者上篇文章所述有所更新，具体如下：

公司强制清算案件从地域管辖方面应为公司住所地的人民法院，即公司主要办事机构所在地法院，公司主要办事机构所在地不明确的，由公司注册登记地人民法院管辖。但实践中，基于清算案件的特殊性，一般各地均存在集中管辖的规定。以北京为例，北京市区级以上工商部门核准登记的公司强制清算案件均由北京破产法庭管辖，即北京市第一中级人民法院北京破产法庭。除此之外，部分法院也会依据《民事诉讼法》第三十八条第一款“上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审民事案件”的规定，提级审理下级法院管辖案件。例如在（2019）粤01清申150号强制清算案件中，广州中院认为：虽然被申请人登记机关是广州市天河区工商行政管理局，本案应由天河区法院管辖，但根据《民事诉讼法》中提级管辖的相关规定，本院对本强制清算案件具有管辖权。 

04、全民所有制企业强制清算的事由

 

全民所有制企业的清算义务人申请人民法院强制清算企业的事由，同公司制法人并无实质区别，依据《公司法解释二》第七条的规定，参考最高人民法院民二庭《最高人民法院关于公司法司法解释（一）、（二）理解与适用》的意见，简单来说，其申请依据即为“应当清算但无法正常清算”，具体而言包括“公司解散逾期不成立清算组进行清算；虽然成立清算组但故意拖延清算；违法清算可能严重损害债权人或股东利益”三个层面，详见笔者前期文章《股东申请公司强制清算实务指引（以北京为例）》。

而对于全民所有制企业这一特殊企业类型，其“应当进行清算”的侧重事由则与公司制法人存有部分差异，因其年代久远，且多已停止经营，长期未予年检或远超经营期限，多数僵尸企业已被市场监督管理部门依法处以吊销执照的行政处罚，对于内部管理相对健全的全民所有制企业，其主管部门/出资人或已做出解散标的企业并进行清算的内部决策文件，只是由于客观原因未能完成清算，笔者特检索如下案例供读者参考：

 

（一）全民所有制企业已被吊销营业执照

案例一：彭水苗族土家族自治县某局申请彭水苗族土家族自治县某公司公司强制清算纠纷

一审：重庆市第五中级人民法院（2023）渝05清申107号

二审：重庆市高级人民法院（2023）渝清终6号

二审法院认为：《民法典》第六十九条规定…第七十一条规定…本案中，彭水某公司（全民所有制企业）于1997年7月4日被吊销营业执照，据此，彭水某公司在吊销营业执照之后公司即解散。但彭水某公司解散之后，一直未组成清算组对公司进行清算。彭水某局作为彭水某公司的主管机关向人民法院申请指定清算组对其进行强制清算，符合《民法典》第七十条的规定…撤销原裁定，指令重庆市第五中级人民法院受理强制清算申请。

类似高院案例：广东省高级人民法院（2017）粤清终6号

（二）全民所有制企业经营期限届满

案例二：中钢资产管理有限责任公司申请对中国冶金进出口内蒙古公司强制清算案

受理法院：内蒙古自治区呼和浩特市中级人民法院（2023）内01清申4号

法院认为：公司被依法吊销营业执照为公司解散的事由之一，公司在解散事由出现之日起十五日内未成立清算组进行清算的，债权人可以申请人民法院指定有关人员组成清算组进行清算，债权人未提起的，股东可以申请人民法院对公司进行强制清算。中国冶金进出口内蒙古公司（全民所有制企业）已被吊销营业执照16余年，且经营期限届满未续期，亦未组织清算组进行自行清算，中钢资产管理有限责任公司作为其出资人，有权提起强制清算。

（三）全民所有制企业的主管部门或出资人已作出解散决议

案例三：广东长城建设集团有限公司、广东长城建设珠海公司申请公司清算强制清算纠纷

一审：广东省珠海市中级人民法院（2019）粤04清申2号

二审：广东省高级人民法院（2019）粤清终2号

二审法院认为：本案中，长城集团公司于2019年8月26日作出了解散长城珠海公司（性质为全民所有制企业）的决定，未依法组成清算组进行清算。长城珠海公司的债权人未提起清算申请，现长城集团公司作为股东申请人民法院指定清算组对长城珠海公司进行清算，符合上述规定，人民法院应予受理。

结语

全民所有制企业是一项特定的历史产物，在市场经济下，这一非公司企业法人完全退出历史舞台之前或仍将继续存续较长一段时间，全民所有制企业清算直接关系到国有资产保护与债权人利益的平衡，其退出机制亟需在立法与实践中进行完善，以避免国有资产或公民权益受到不必要的损害。

路径在于实践，更在于认知。强制清算是部分企业退出市场的“最后一条路径”，也是部分股东、债权人或利害关系人维护自身权益的“最后一击”，随着近年来司法改革常态化与相关参考案例的公布，强制清算程序在司法实践中“启动门槛高”的问题已逐步得到改善，笔者在代理吉林省某市中院建院以来第二起强制清算案件过程中感受到，合议庭并非如传言所述之冰冷抗拒，而是愿意与律师共同探讨如何化解企业清算僵局的。作为债权人或其他利害关系人，也应当正确认知并积极实践，以“知行合一”的态度及时委托专业律师维护自身合法权益。