【观点】 “不予受理”强制清算申请的规则适用分析——以“清算纪要”第13条为切入点

“不予受理”强制清算申请的规则适用分析——以“清算纪要”第13条为切入点

强制清算制度的价值在于为市场主体有序退出提供重要途径，是市场主体治理机构的内在要求，也是市场竞争压力下实现资源有效配置的重要方式。作为非诉程序，强制清算申请能否被法院裁定受理，是实现公司清算价值的重要前提。实践中，《关于审理公司强制清算案件工作座谈会纪要》（下称“清算纪要”）第13条往往成为影响申请人强制清算目的实现的主要障碍，亦成为人民法院裁定“不予受理”强制清算申请的“必杀技”，引发各方当事人对“清算纪要”第13条法律适用规则的广泛争议。[1]本文通过对相关司法裁判文书的数据分析，展示“清算纪要”第13条的适用现状、梳理总结条文适用过程中所存在的主要问题并针对性提出完善意见和建议，以期能够对法院的强制清算案件受理审查工作有所裨益。

一、“清算纪要”第13条司法裁判状况

本文选取“北大法宝”作为案例数据库，以“关于审理公司强制清算案件工作座谈会纪要”、“第13条”为关键词，通过“全文”检索条件获取到2010年至2021年期间全国各级人民法院作出的共计109份裁判文书，剔除非属申请公司清算纠纷的裁判文书6份、内容重复的裁判文书2份、属于公司清算衍生纠纷或同一案件不同诉讼阶段的裁判文书16份后，实际可供分析的裁判文书共计87份。[2]通过对前述有效裁判文书从不同维度进行梳理分析后，有如下数据可供总结：

首先，从申请公司强制清算的主体看，债权人申请公司强制清算的案例有22份，股东申请公司强制清算的案例则有多达65份，股东申请公司强制清算案件占案例总数的75%。本文认为，申请主体数量存在显著差异的原因之一在于股东相较于债权人更熟悉了解公司的实际经营状况，在解散清算事由的创造和证据获取上往往具有先天的优势，其提出强制清算申请的概率及可能性更高。

其次，从强制清算申请受理情况看，法院审查认为不符合受理条件而作出不予受理裁定的案例有68份，仅有19份案例经法院审查认为符合法定受理条件而裁定进入强制清算程序，强制清算申请的受理率仅为22%。本文认为，原因主要在于强制清算程序一旦启动，公司将被置于法院指定清算组控制之下，股东权利无疑将受到很大限制，部分案件还可能转为破产案件，所以法院对强制清算申请的受理审查往往持较为慎重态度。但较低的案件受理率无疑将增加股东或债权人提起强制清算申请的顾虑和成本，可能导致强制清算作为市场主体有效退出路径的制度价值无法有效彰显。

最后，从强制清算案件受理审结的诉讼阶段看，一审程序审结的案例有43件，进入二审阶段的案例合计有44份，其中二审程序审结的案例有38份，再审程序的案例有6份，案件上诉率为51%，而其中经过二审以上程序审理改判的案例仅有10例，二审改判率不到23%。实践中，作为申请人的股东或者债权人对于促进公司进入强制清算程序以实现投资退出或债权清偿的清算目标，往往具有较强烈的主观需求和行为动机，申请人的核心诉求与法院对待强制清算申请案件的审慎受理观念之间形成强烈的矛盾冲突。

二、“清算纪要”第13条的司法适用问题

1. 被申请人所提“异议”内容宽泛

“清算纪要”第11条赋予作为被申请人的公司一方可就股东或债权人的强制清算申请提出异议的权利[3]，第13条进一步明确公司提出异议的事项包括股东是否享有公司股权或债权人是否享有公司债权、公司是否已发生解散事由。受限于条文的抽象表述，通过对前述裁判案例梳理后发现，被申请人围绕异议事项提出的“异议”内容往往极为宽泛，不一而足。举例而言，对股东是否享有公司股权事项，被申请人就对股东身份真实性、持股比例准确性、股权权利完整性、股东资格有效性及股权归属等内容提出各项“异议”意见，[4]而就营业期限届满导致公司解散事项，被申请人就对是以公司章程记载内容还是营业执照登记内容亦或是股东共同决定内容作为认定营业期限届满的依据提出各项“异议”意见[5]。被申请人所提前述“异议”事项是否都符合“清算纪要”第13条所规定的“异议”标准，是否只要被申请人提出任何“异议”事项都足以产生“不予受理”强制清算申请的法律效果，“清算纪要”第13条所规定的“异议”标准为何，是困扰强制清算申请案件各方当事人、影响强制清算程序顺利开展的显著障碍。

2. 法院裁定“不予受理”的说理简明

在被申请人就强制清算申请提出“异议”而裁定“不予受理”的裁判案件中，法院在“本院认为”中所作出说理内容呈现简明、扼要的特点。一方面，说理内容大致呈现“三段论”的固定模型，首先，公司强制清算案件具有非讼特点，适用特别程序，而特别程序的目的是确认某种法律事实或权利的实际状况而不解决当事人之间的实体权利义务争议；其次，根据“清算纪要”第13条的规定，只要申请人与被申请人就解散清算内容存在争议，就应当通过诉讼程序解决该实体争议；最后，本案中被申请人就解散清算事项提出的异议属于应当实体审查的内容，不能在强制清算程序中予以处理，故裁定“不予受理”申请人的强制清算申请。[6]另一方面，法院并未将案件事实和证据材料融合到其论证说理之中，裁判内容中对于被申请人所提“异议”内容是否合理、是否正当，是否足以构成实体争议，是否足以阻碍强制清算程序启动等核心争点均未进行有效回应，也未能将裁判者的心证过程有效呈现给各方当事人，使得裁判文书只有法律准绳、没有事实依据，申请人无法感知裁判者的价值取向，对法院的裁判结果难以径行接受，只能诉诸上诉或审判监督方式进行救济，导致此类案件上诉率居高不下。

3. 申请人的上诉意见基本相似

被申请人“异议”内容宽泛、法院裁判说理简明扼要的直接后果突出表现为申请人对“不予受理”裁定结果的不认可并提起上诉或审判监督程序。对申请人的上诉意见进行类型化分析可以归纳出法院与申请人之间有关类案的核心争议内容，有助于指导司法裁决活动的针对性完善。通过对上诉意见进行梳理分析后发现，多数申请人都认为原审裁定存在“事实认定”和“法律适用”两个方面的错误。申请人认为，原审裁定的“事实认定错误”主要体现在受理法院并未详细审查申请人与被申请人所提交的证据内容，特别是被申请人所提“异议”内容没有事实依据或所提供证据无法实现证明目的情况下法院仍然认为双方就异议事项存在实体争议，对于“异议”事项的事实内容缺乏调查和回应。其次，“法律适用错误”问题则主要体现在受理法院不仅在未有明确依据情况下将“清算纪要”第13条项下有权提出“异议”的主体由“被申请人”扩大到“利害关系人”（如其他股东）并采纳利害关系人的“异议”意见，同时还机械地理解第13条并认为只要公司或利害关系人提出“异议”意见即不应受理申请人的强制清算申请。

4. 申请人的救济路径未能有效保障

“清算纪要”第13条在法院裁定“不予受理”申请人的强制清算申请情况下，也为申请人提供了相应救济路径，即先就“有关争议”单独提起诉讼或仲裁程序予以确认后，再行提起强制清算申请。然而，多数法院并未主动就申请人与被申请人之间的“有关争议”内容向当事人，特别是申请人进行释明，而是简单的指出“可就有关争议单独提起诉讼或仲裁予以确认”即行了结，将“有关争议”的识别交由申请人自主实施。然而，精准识别非讼案件“有关争议”往往并非当事人的专业特长，特别是对欠缺法律专业知识的自然人股东和债权人而言，在法院未主动释明“有关争议”、明确相关救济路径情况下，无疑将显著增加当事人探索救济路径的不确定性和诉讼风险，增加当事人的讼累。而且，因“清算纪要”第13条并未限定被申请人的“异议”标准，若被申请人对工商登记的申请人股东资格提出异议或者对解散公司的股东会决议效力提出异议等情况下，申请人需另行提起诉讼要求确认“股东是股东”或者要求确认“股东会决议有效”，因此类争议在实务中是否属于人民法院的受案范围尚存很大争议，若法院未释明“相关争议”或救济路径的，申请人在另案提起诉讼时往往难以证明存在“诉的利益”，从而导致“有关争议”诉讼面临无法立案或裁定驳回诉请的困境。[7]

三、“清算纪要”第13条适用规则完善意见

1. 对被申请人的“异议”事项应当进行审查

实践中的多数法院认为，强制清算程序属于非讼特别程序，目的在于确认某种法律事实或权利状况，不应当解决当事人之间的实体权利义务争议，所以只要当事人就强制清算申请内容提出异议，法院就不应受理强制清算申请。本文认为，该裁判观点是对强制清算申请受理审查目的所作片面理解。首先，法院对于当事人“异议”内容涉及实体争议不做实质审查，并不意味着法院可以不对被申请人所提异议内容进行审查。被申请人在强制清算案件受理审查阶段同样负有提出证据证明己方“异议”内容的义务，而且在公开听证程序中还应当接受法院及申请人对有关证据的质证和诘问，此过程即是法院依职权对被申请人所提“异议”事项进行实质审查的过程。[8]其次，赋予被申请人异议权的本质目的是通过对“异议”事项的审查以协助法院厘清案件事实、明晰法律关系，而不是通过“异议”来阻却强制清算程序启动。公司进入强制清算程序通常意味着公司已处于非正常状态，公司、股东、债权人之间的冲突已然存在，公司也必然会就强制清算申请事项提出“异议”，以试图阻碍申请人的强制清算目的实现，如果以被申请人只要提出“异议”即不予受理强制清算申请的，无疑是对强制清算公正原则的显著违反、显著增加被申请人的道德风险。最后，降低清算成本是清算效率原则的重要内容。在被申请人只要提出“异议”即不予受理申请并径行要求通过另案诉讼或仲裁方式对争议事项进行先行确认，不仅增加了申请人的经济成本，同时也增加公司清算的时间成本和清算风险。一个低效的强制清算程序所带来的时间成本与经济成本如果大于清算程序参与者从中获取的收益，那么市场经济主体作为理性人，必然被迫选择其他途径实现利益，无疑将对市场经济发展和主体退出制度完善起到消极负面影响。[9]

2.“异议是否成立”应当作为审查标准予以明确

对被申请人所提“异议”事项进行实质审查是法院在强制清算申请案件受理审查阶段的重点。因规范层面上对“异议”事项的审查认定标准缺乏规定，导致对“异议”事项的审查结果缺乏评价及监督机制，听证审查过程流于形式，因而有必要对“异议”事项的审查标准予以明确。首先，对被申请人所提“异议”事项的审查目标应当围绕该“异议”事项是否足以影响申请人主体资格的合法性、是否足以使被申请人发生解散事由陷入不确定状态这两个维度进行审查，对股东是否履行出资义务或所持股权比例是否准确事项、债权人所持债权金额是否准确等事项所提异议并不能否定申请人的主体资格及被申请人存在强制清算的事由，不能因此阻却法院受理强制清算申请，相关争议可以留待强制清算过程中由清算组分别予以核实。因此，对于被申请人所提出的并非影响申请人主体资格、不足以认定被申请人未发生解散事由的异议事项，不应当被认定为是“清算纪要”第13条所规定的有效“异议”事项，人民法院应当积极不予认可。其次，对被申请人所提“异议”事项应以“确认异议是否成立”作为审查认定标准。公司强制清算案件在案件性质上类似于企业破产案件，都属于非讼程序，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国企业破产法〉若干问题的规定（一）》第六条规定法院对债务人异议的审查标准应为“异议不成立”，在强制清算案件受理审查过程中适用同一审查认定标准也是应有之义，而且在北京、江苏等地区的人民法院也已在其出台的强制清算案件审理规则中对“异议”的审查认定标准予以相应细化。[10]法院不能因为被申请人对强制清算事项提出毫无道理和证据的“异议”就不加区别地要求申请人都通过诉讼解决，这将使被申请人可以任意阻碍申请人的强制清算申请，甚至趁机转移财产逃废债务，损害股东乃至债权人的利益。

3. 应当合理运用举证责任分配规则

强制清算受理审查程序中妥善运用举证责任分配规则是确保案件审理结果实质公平正义的重要保障。其中包含两个方面的重要内容：其一，应当明确审查被申请人所提“异议”事项所应遵循的证明标准问题。根据“清算纪要”第7条的规定[11]，申请人负有向人民法院提出被申请人已经发生解散事由以及申请人对被申请人享有债权或者股权的有关证据的义务，同样的被申请人若对申请人的强制清算申请提出“异议”的，也应当就其所提主张提供相关证据加以证明，此时被申请人所承担的证明责任应当达到足以使法官对申请人所主张之事实的真实性产生合理怀疑的程度，若申请人无法补充提供证据以证明其申请事项成立的，法院应当确认“异议事项为成立”。其二，就“争议”事项的举证责任分配应当基于公平正义原则综合双方的举证能力予以适当分配。举例而言，在决议解散公司场合，如被申请人就股东会决议效力事项提出“异议”，法院通常认为申请人应当另行提起诉讼以确认股东会决议有效。此类裁判中的举证责任分配合理性有待商榷，因为“依照法律或公司章程规定的议事方式和表决程序作出的决议，自作出时生效，只有存在效力阻却事由时才能导致效力瑕疵，而依照我国现行《公司法》和相关司法解释的规定，该效力阻却事由包括股东、董事、监事提起‘公司决议无效、可撤销或不成立’之诉。”[12]也即，遵照法律和章程约定作出的股东会决议自作出时即为有效，若被申请人对股东会决议效力提出异议的应当主动提起股东决议效力确认诉讼，申请人并不负有单独提起决议效力确认诉讼以证明股东会决议为有效的证明义务，申请人亦缺乏提起确认股东会决议为有效的救济途径，也显著增加申请人的诉讼成本。

4. 注重强化裁判文书的说理能力

作为司法裁判的“最终产品”，裁判文书直接反映了案件的裁判依据和理由，是让当事人在司法案件中感受到公平正义的重要载体和窗口。当裁判文书中阐述的理由过于简单，缺少对关键证据与问题的充分论证，甚至只是生搬硬套相关法律规定来作出裁判时，自然很难说服当事人。涉及强制清算申请受理审查的裁判文书，更应当重视释法说理工作，一方面有助于在规范文件内容不明确情况下规范细化受理标准、统一裁判尺度，另一方面也有助于依法甄别原因，区分对待被申请人。法官应当准确梳理双方当事人的争议事项，结合听证审查程序中的举证、质证以及法庭调查核实的证据情况等对事实争点进行细致说明，同时明确所依据的法律规范以及适用该法律规范的理由，合理运用法律方法对裁判依据进行充分论证和说理。在行使自由裁量权分配举证责任的场合，法官还应当充分论证运用自由裁量权的依据并阐明自由裁量所考虑的相关因素。通过完善裁判文书的举证说理，不仅能够增加当事人，特别是“不予受理”裁定的申请人，对裁判结果的接受程度，以降低裁定文书的上诉率，与此同时帮助当事人准确、高效实施相应救济途径，解约诉讼成本和司法资源，实现实质正义。 

四、结语

为畅通市场主体退出渠道，降低市场主体退出成本，激发市场主体竞争活力，最高人民法院联合国家发展改革委等十三个部门于2019年6月联合出台《加快完善市场主体退出制度改革方案》，完成在企业破产、清算领域的“思想再解放”。在此背景下，人民法院亟待通过总结过往司法实践经验，进一步细化完善强制清算规则的内容和适用标准，畅通市场主体通过强制清算实现有序退出的路径建设，维护市场主体的平等利益。

[1] 《最高人民法院印发〈关于审理公司强制清算案件工作座谈会纪要〉的通知》（法发〔2009〕52号）13.被申请人就申请人对其是否享有债权或者股权，或者对被申请人是否发生解散事由提出异议的，人民法院对申请人提出的强制清算申请应不予受理。申请人可就有关争议单独提起诉讼或者仲裁予以确认后，另行向人民法院提起强制清算申请。但对上述异议事项已有生效法律文书予以确认，以及发生被吊销企业法人营业执照、责令关闭或者被撤销等解散事由有明确、充分证据的除外。

[2] 前述裁判案例检索日期为截至2022年4月3日。

[3] 《最高人民法院印发〈关于审理公司强制清算案件工作座谈会纪要〉的通知》（法发〔2009〕52号）11.人民法院决定不召开听证会的，应当及时通知申请人和被申请人，并向被申请人送达有关申请材料，同时告知被申请人若对申请人的申请有异议，应当自收到人民法院通知之日起七日内向人民法院书面提出。

[4] 相关案例可分别参考 (2014)丽松商清(算)字第1号民事裁定书、 (2015)粤高法民二清终字第5号民事裁定书、 (2017)津01清终1号民事裁定书、 (2021)鲁民终1948号民事裁定书、 (2017)苏清终1号民事裁定书等。

[5] 相关案例可分别参考 (2017)粤06清终2号民事裁定书、 (2014)鄂民二终字第00092号民事裁定书。

[6] 相关案例可参考 (2016)琼民终190号民事裁定书、(2016)粤03民终8079号民事裁定书。

[7] 相关案例参见(2014)丽松商初字1195号民事裁定书。

[8] 实践中，亦不缺乏对被申请人所提“异议”事项进行实质审查的裁判案例，具体可参考(2015)苏中法商清预终字第00001号民事裁定书、(2018)最高法民申274号民事裁定书、(2020)最高法民申791号民事裁定书。

[9] 奚晓明主编：《最高人民法院关于公司法解释（三）、清算纪要理解与适用》，人民法院出版社，第439页。

[10] 参见《北京市高级人民法院关于审理公司强制清算案件操作规范》（试行）（京高法发[2009]473号）第十五条、《江苏省高级人民法院关于审理公司强制清算案件若干问题的意见（试行）》第十五条。

[11] 《最高人民法院印发〈关于审理公司强制清算案件工作座谈会纪要〉的通知》（法发〔2009〕52号）7.公司债权人或者股东向人民法院申请强制清算应当提交清算申请书。申请书应当载明申请人、被申请人的基本情况和申请的事实和理由。同时，申请人应当向人民法院提交被申请人已经发生解散事由以及申请人对被申请人享有债权或者股权的有关证据。公司解散后已经自行成立清算组进行清算，但债权人或者股东以其故意拖延清算，或者存在其他违法清算可能严重损害债权人或者股东利益为由，申请人民法院强制清算的，申请人还应当向人民法院提交公司故意拖延清算，或者存在其他违法清算行为可能严重损害其利益的相应证据材料。

[12] 该裁判观点参见（2019）最高法民再335号民事判决书。