浅议个人债务集中清理

本文作者：郑  锋 ；作者单位及职务：安徽省芜湖市人大监察与司法委 主任委员

浅议个人债务集中清理

个人债务集中清理，是目前我国部分地方法院在最高法院系列司法政策文件精神指导和要求下，于司法实践中进行的探索试验性做法。总结近几年有关各地法院的司法实践，归纳起来，可以这样表述：个人债务集中清理是指在现有法律框架内，对作为被执行人的个人债务人不能履行生效法律文书确定的金钱给付义务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力，但个人债务人始终保持诚信，经当事人申请，人民法院按照财产调查、执行和解、参与分配和失信惩戒等执行制度和理论，参照个人破产的理论原则和企业破产法的部分程序性办法，导入管理人制度，在进一步财产调查和清算基础上，通过附条件的执行和解，形成个人债务清偿方案，将个人债务人名下剩余资产公平清偿给各债权人，取得债权人谅解，以达到执行程序有效退出、债务人信用修复目的的程序。

    一、个人债务集中清理的性质

到目前为止，我国尚未制定统一的个人破产法，理论界、实务界和人大代表、政协委员等有关个人破产立法的呼声很高。我国现行企业破产法《中华人民共和国企业破产法（2006）》（以下简称《企业破产法》）规定的破产债务人主体是具有法人资格的企业，不包括非法人企业、单位、机构和个体工商户及自然人，现行《企业破产法》在破产法国际立法例上被称为有限破产主义立法。随着我国信用体系的逐步建立和法治化营商环境的逐步优化，我国的破产制度由有限破产主义逐步走向一般破产主义的要求越来越迫切。据媒体报道，修改《企业破产法》已列入十三届全国人大常委会立法规划，预计个人破产立法是此次立法修改的重点之一。近几年，中共中央、国务院以及最高法院的有关政策文件也都提出了开展个人破产制度功能试点和司法实践探索等要求。2020年5月，中共中央、国务院发布了《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，2019年2月和2019年6月，最高人民法院先后发布了《关于人民法院司法体制综合配套改革的意见——人民法院第五个五年改革纲要（2019—2023）（法发〔2019〕8号）》、《关于深化执行改革健全解决执行难长效机制的意见——人民法院执行工作纲要（2019—2023）（法发〔2019〕16号）》等文件，这些意见和纲要分别提出，要开展与个人破产制度功能相当的试点工作，推动个人破产立法，建立相关配套机制，着力解决针对个人的执行不能案件，实现市场主体有序退出。2019年7月，国家发改委、最高人民法院等13个部门联合印发的《加快完善市场主体退出制度改革方案》，提出“研究建立个人破产制度，逐步推进建立自然人符合条件的消费负债可依法合理免责，最终建立全面的个人破产制度”。2018年10月24日，最高人民法院院长周强在向十三届全国人大常委会第六次会议报告关于基本解决执行难工作时提出，要研究推动建立个人破产制度，畅通执行不能案件依法退出路径。

到目前为止，我国虽尚未制定统一的个人破产法，但深圳经济特区作为中国特色社会主义先行示范区，先行一步，在国内首次进行个人破产立法，深圳市人大常委会颁布了《深圳经济特区个人破产条例（2021年3月1日起施行）》，是我国第一部有关个人破产的立法，尽管是地方立法，但具有十分重要的意义。除深圳特区外，全国其他地区则是由地方法院出台类似个人破产的司法操作性文件，对符合条件的个人债务人进行债务集中清理，并在征得债权人同意的情况下对其未能清偿的余债予以免责。如，2019年以来，浙江省高院和浙江省大部分市中院及部分基层法院，四川省成都市中院、宜宾市中院，山东省东营市中院、淄博市高青县法院，江苏省镇江市中院、徐州市中院、无锡市中院、苏州市吴江区法院等数十家中级法院和基层法院均出台了个人债务集中清理操作指引或类似规范。这些个人债务集中清理操作规范大多数以执行制度为基础，兼有破产制度和执行制度两个制度的特点与功能。这些个人债务集中清理没有直接的法律依据，它的依据是建立在执行程序的财产调查、参与分配、执行和解、诚实信用、失信惩戒等法律规定和法律原则基础上，是对这些规定和原则的综合运用，集成创新。因此，个人债务集中清理是在个人破产制度缺失下诞生的类个人破产制度，其本质上仍属执行程序，是从执行制度中衍生的执行性质的综合性的特别程序，效果上追求并且达到了个人破产的基本功能。

二、个人债务集中清理当事人主体资格问题

虽然有关各地法院出台的个人债务集中清理操作规范兼有破产制度和执行制度两个制度的特点与功能，但破产制度和执行制度是两个完全不同的法律制度，法律价值和社会价值是不一样的，其调整的法律关系和主体资格条件要求也是不一样的，这就要求各地法院在制定和试行个人债务集中清理规范等类似文件时，对主体资格必须严谨规范，小心谨慎，既要达到深化执行制度的效果，又要达到探索个人破产功能的效果，更要遵守法治精神在现行法律框架内试验探索，公平保护参与个人债务集中清理程序的各方当事人合法权益。个人债务集中清理在性质上属执行程序，但包含有大量的破产因素的规定和破产程序的做法，因没有现行个人破产法上位法依据，其破产目的只能根据执行制度中的参与分配、执行和解等执行理论和精神，参照现行《企业破产法》的有关程序规定对执行程序进行延伸扩展来实现，使个人债务集中清理具备基本类同个人破产制度的功能。这种系统化的操作程序不仅包含了对现行执行制度的某些程序的整合，而且包含了对破产法等某些相关法律制度的参照，对个人破产制度等相关法学理论的参考，同时因现行个人破产法律依据上的缺如，造成各地有关法院制定试行的个人债务集中清理操作程序等类似规范在内容上存在一定差异，以致产生有些内容合法性的存疑，其中对个人债务人主体资格规定的差异就是这些内容差异和存疑的重要方面。比较有关各地法院出台的个人债务集中清理操作规范所确定的主体资格，其差异主要表现在与主体资格有关的条款上，其条款类型有：对象条款、适用范围条款、地域管辖条款、申请人的条件及义务条款、债务人义务条款、债务人家庭成员的协助财产调查义务条款等。出现这些差异的主要原因，在于地方法院在起草制定个人债务集中清理操作规范确定主体资格时，对主体资格与执行程序的关系和与个人破产程序的关系的考量及对意思自治原则的把握上的不一致。

考量并合理确定个人债务集中清理的主体资格，关系到个人债务集中清理是否坚持法治思维和法治方式，是否在现行法律框架内依法合规，是否具有改革探索的精神，是否公平保障各方当事人的合法权益，因而合理确定主体资格是有关各地法院依法合规制定个人债务集中清理操作规范等类似文件的关键。从目前部分地方法院试点的司法实践来看，已经制定操作规范的地方法院数量并不算多，仅数十家，时间也较短，其试行效果也有待总结评估，更多的地方法院也都有加入到试点和试行中来的意愿，因而个人债务集中清理的主体资格的合法性问题须引起各方面重视。

笔者认为，个人债务集中清理程序的当事人主体资格应该包括以下条件，并体现在有关条款中：一是作为被执行人的个人债务人应该负有两个以上取得执行依据或有优先权债权人的债务；二是个人债务人住所地在受案法院辖区内，且其中一个取得执行依据或有优先权的债权人提出个人债务集中清理申请，其他取得执行依据或有优先权的所有债权人均同意，或者系被执行人（个人债务人）提出债务集中清理申请的，取得执行依据或有优先权的所有债权人一致同意；三是个人债务人须是诚信债务人，在案件审理、仲裁、公证、执行等阶段均没有隐匿转移财产等逃废债和违反限高令行为，在进入个人债务集中清理阶段如实全面申报财产及负债状况，配合人民法院及管理人查明财产工作，个人债务人其家属也应承诺履行接受财产调查的义务；四是个人债务人负债原因可以是生产经营或生活消费两个方面，不能是违法犯罪行为产生的债务或不道德行为产生的债务；五是债权人的债权金额较大，合计达到一定数额，各地法院可以根据本地区经济社会水平情况确定；六是个人债务人符合破产法意义上的破产原因，即被执行人不能履行生效法律文书确定的金钱给付义务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力，或者有明显丧失清偿能力可能的；七是个人债务人作为被执行人的案件已进入终结本次执行程序的优先转入个人债务集中清理程序；八是法院执行案件办案法官应在办理执行程序转个人债务集中清理程序时，向当事人分别释明个人债务集中清理的意义、主体要求、法律后果，个人债务集中清理审判部门法官应在债务清理某些程序（例如债权人会议）中向债权人和债务人释明某些法律行为（例如对债务人余债豁免）的自愿原则，经释明，债权人或债务人自愿的，可以转入或继续进行个人债务集中清理程序。

个人债务集中清理程序的当事人主体资格或相关行为不符合上述条件的，已进入法院执行程序的案件就不能转入个人债务集中清理程序，已转入个人债务集中清理程序的应终止，退回执行程序。

三、个人债务集中清理的意义

个人债务集中清理有利于打通执行“最后一公里”、破解“执行难”、疏通执行不能案件的路径出口，有利于平等保护各类市场主体、维护社会稳定，对于探索个人破产的制度要素、深化供给侧结构性改革、打造公平有序的市场竞争环境，全面优化法治化营商环境具有重要意义。

对债权人而言，通过个人债务集中清理全面调查债务人财产及债权债务状况，可以防止债务人转移、隐匿财产，惩罚不诚信债务人；可以防止债务人对个别债权人进行单方面偏颇清偿，损害大多数债权人的利益，从而实现债权人公平受偿；可以制度性的显性化无财产可分配债务清理案件中的债权人应承担的商业风险。

对诚信债务人而言，通过个人债务集中清理，有利于给因陷入财务危机的“诚信而不幸”的个人、个体经营者、非法人企业投资人等自然人提供一个退出“麻烦沼泽”的途径，帮助其摆脱过度负债的困境，使债务人个人及其家庭获得人道主义的救赎；有利于保护“诚信而不幸”的个人债务人获得重生，重新规划工作与生活，激发市场主体创新创业热情，促进个体经济、非法人企业的发展。

对社会而言，通过个人债务集中清理，有利于向社会宣传一种诚信信号，只要自始至终做诚信的债务人，即使遭遇到失败，仍然有一个制度安排，可以让自然人有重生的机会和可能；有利于向社会发出预防和警示风险的作用，警示债权人在市场经济活动中可能面临的风险和代价，防止纵容债务人过度负债的情况发生；有利于倒逼有关政府部门和社会机构加强社会信用体系建设；有利于营造和形成鼓励创新创业、宽容失败、惩罚失信的良好社会氛围。

对司法机关而言，个人债务集中清理有利于缓解本地法院管辖范围内大量的个人债务案件因执行不能而产生的矛盾与困境，为完善执行不能案件有序退出机制，提供新的解决思路和实施路径；有利于为建立个人破产制度打下司法实践基础，为国家层面制定个人破产法提供必要的制度实践和案例素材；有利于与强制执行制度配合形成一个“惩罚失信债务人、宽容诚信债务人”的债务处理新模式，从而有效化解久拖不决的债务纠纷对社会所造成的风险和隐患，维护稳定的社会关系。

四、严格把握法律精神，依法合规试行个人债务集中清理

个人债务集中清理是建立在执行制度基础之上，以参与分配制度为核心，围绕参与分配制度，对其他有关法律程序进行吸收、整合、延伸、扩张，形成一个放大版的，体系化、程序化的参与分配制度。开展个人债务集中清理必须严格把握法律精神，以法律的观点深入分析个人债务集中清理程序的内容、性质、特点和难点，依法合规地制定和试行个人债务集中清理程序操作规范。

作为民诉法司法解释规定的参与分配制度虽然是执行制度的一个组成部分，但它从诞生起，就带有超越执行制度个别清偿功能，为了弥补个人破产制度缺如，从而实现公平清偿目的的特殊的执行制度。由于参与分配制度的责任目标重要且特殊，而该制度仅为最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)（法释〔2020〕21号）》、《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>执行程序若干问题的解释法释（〔2020〕21号）》、《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释法释（〔2022〕11号）》等司法解释所规定，且内容相对简单分散，实施过程中显得“势单力薄”，当事人的积极性不高甚至抵触，法院工作操作难度大，所以多年来实施效果甚微。个人债务集中清理程序，以参与分配制度为核心，围绕参与分配制度，综合运用执行制度中的财产调查、参与分配、执行和解、失信惩戒等规定，对债务人贯彻诚信原则，对当事人某些程序中要求贯彻意思自治原则，对整个程序系统结构参照现行《企业破产法》的程序环节作出规定，最后不仅达到了参与分配的目的，而且达到了与个人破产功能相当的目的和效果。

根据个人债务集中清理的性质和目的，只有具备参与分配条件的执行案件且其被执行人（个人债务人）同时也具备破产原因并达到破产条件的，才可以经由当事人申请法院审查同意后转入个人债务集中清理程序。但是，由于处于执行阶段的案件纷繁复杂，法院对具备参与分配条件的执行案件中的被执行人（个人债务人）是否具备破产原因并达到破产条件的审查，法院对内部程序在转换时审查主体、审查程序如何衔接，对如何认定哪些具备参与分配条件的执行案件可以转入、何时可以转入个人债务集中清理程序，对同一案件中未取得执行依据的合法债权以及未到期债权如何保护，对在诉、在仲裁未决案件债权人利益如何保护，对债权人和个人债务人如何公平保护等等，都存在法律上和工作上的困难。这些问题应该由未来的个人破产法作出法律规定来解决，并由最高法院对有关法律问题作出司法解释来适用，不宜由各地法院利用操作规范创设。因此，笔者建议，在个人破产法未出台前，地级市中级法院可以优先考虑制定和试行“具备参与分配条件的终结本次执行案件转个人债务集中清理程序的操作规范”（简称“终结本次执行案件转个人债务集中清理程序的操作规范”），对虽符合参与分配条件但尚未进入终结本次执行程序的案件，仍由已取得执行依据或有优先权的债权人直接申请参与分配，人民法院按照参与分配制度办理。

由于终结本次执行程序案件的结案标准，是自执行案件立案之日起已超过三个月，结案前法院已穷尽了财产调查措施后被执行人仍无可执行财产，这个标准严于破产案件的债务人条件，所以，探索开展具备参与分配条件的终结本次执行案件转个人债务集中清理程序试验探索工作，法律和政策依据更明确一些，适用对象更精准一些，更有利于保护债权人的债权利益，更容易得到债权人对债务清理程序的理解、支持和参与，更容易得到债权人对个人债务人的债务豁免谅解及免责的同意，因而探索试验的步子也更稳妥一些。从司法实践角度看，这项探索试验工作不仅符合最高法院关于探索与个人破产功能相当的制度要求，而且在操作上也更加依法合规、易于操作、积极稳妥。

有关地方法院在制定和试行个人债务集中清理操作规范时，必然要综合运用执行等有关法律制度和程序，同时必然要参照个人破产理论原则和《企业破产法》的程序做法设计安排个人债务集中清理的程序步骤，设计安排这些程序和步骤必须做到依法合规，处理好与相关程序的关系。例如，与执行制度规定相同的参与分配制度、保留必要生活用品制度、限制高消费制度等可以直接引用；与执行制度规定相通的债务人诚信标准、财产调查、债务人义务、失信惩戒、行为保全令、法院释明义务等规定要合理确定；与执行制度不相通但债务清理规范必须作出规定的管理人制度、债务豁免、失权复权、债务人重生等要体现当事人意思自治原则，谨慎导入规范，尤其是有的程序内容需要遵循意思自治原则的，在规范的相关条款里应明确须获得当事人同意，或须获得债权人及债权人会议的同意或谅解。