解析《上海市浦东新区完善市场化法治化企业破产制度若干规定》的亮点与创新

2021年11月25日，上海市人大常委会发布了《上海市浦东新区完善市场化法治化企业破产制度若干规定》（以下简称《若干规定》）。《若干规定》是上海贯彻党中央、国务院开展营商环境创新试点工作部署，运用国家赋予的浦东新区法规立法权，进一步瞄准最高标准、最高水平开展先行先试，持续优化市场化法治化国际化营商环境的重要成果。上海根据全国人大常委会授权，率先在企业破产领域制定专门的地方性法规，着力完善市场化、法治化企业破产制度,对于健全更加开放透明、规范高效的市场退出机制，促进市场资源高效配置,推进供给侧结构性改革，优化上海营商环境具有重要意义。《若干规定》值得特别关注的有以下几点：

一、规定困境企业董事、高管的特别管理义务，促使企业及时提出破产申请

《若干规定》第四条首次规定企业董事、高级管理人员对临近破产企业的特别管理义务：“企业董事、高级管理人员知道或者应当知道本企业出现《中华人民共和国企业破产法》第二条情形的,应当及时采取启动重组、向债权人披露经营信息、提请企业申请预重整或者破产重整、和解、清算等合理措施,避免企业状况继续恶化和财产减损……”

《企业破产法》未规制经营者在企业资不抵债时尽快提出破产申请，困境企业的经营者往往基于某些自身利益不会及时申请破产，可能导致企业财产状况继续恶化，如果不加规制，企业清算的资产回收率将随经营状况恶化而降低，使相关债权人损失扩大，并可能导致更多债权人卷入企业困境；此外，一旦错过重整时机，企业财产继续贬损，挽救企业的几率更小，降低了重整的成功率。《若干规定》借鉴域外有益经验，通过立法督促经营者善尽管理义务，促使面临财务困境或破产的企业尽快启动预重整或者破产重整、和解、清算等程序，防止困境企业资产进一步减损，从而减少债权人的损失。

二、设置“重整保护期”，提振投资者参与重整的信心

《若干规定》第六条第一款设定了“重整保护期”：“在企业破产重整程序中,债权人未在人民法院确定的期限内申报债权的,不得在重整计划执行期间及重整保护期内行使权利。重整保护期为重整计划执行完毕后的一年期间。”

第六条第二款规定了无正当理由在法定期限拒不申报债权的失权后果：“破产重整案件的已知债权人收到债权申报书面通知和失权后果告知后,无正当理由未在人民法院确定的期限内申报债权的,视为放弃债权,债务人不再向该债权人承担清偿责任。”

实践中，有的债权人怠于在破产程序中申报债权，而依据《企业破产法》第九十二条第二款规定，这些债权人可以在重整计划执行完毕后，按照重整计划规定的同类债权的清偿条件行使权利，由此造成的不确定性导致投资人难以准确估计重整企业的债务范围，因此对参与重整顾虑重重，而债权人在重整计划刚执行完毕时立即通过补充申报主张清偿，也容易使企业再次陷入债务困扰。对于破产重整程序中未申报的债权人，《若干规定》创设了其在破产重整计划执行完毕后主张权利的清偿处理规则，通过暂时冻结补充申报债权的受偿，以及对债权人怠于申报债权的行为进行规制，打消投资者顾虑，增强投资者信心，也为重整企业恢复元气、持续发展提供了时间，从而更好发挥重整制度的挽救功能。

三、创设庭外重组和预重整机制，提高破产重整成功率

《若干规定》第五条第一款规定：“鼓励和引导企业在向人民法院申请破产重整前通过与债权人、出资人等利害关系人进行谈判协商,拟定重组方案。重整程序启动后,可以以重组方案为依据拟定重整计划草案提交人民法院依法审查批准。”

《若干规定》第五条第二款规定：“对于具有挽救价值,且在短期内有实现重组可能的债务人,经债务人或者主要债权人申请,人民法院可以决定对企业进行预重整……”

庭外重组、预重整与破产重整制度的有效衔接，对于降低制度性成本，提高破产制度效率和重整成功率具有重要的现实意义。目前我国破产法律制度尚无相关规定，国家发改委等十三部委《加快完善市场主体退出制度改革方案》和最高人民法院《全国法院民商事审判工作会议纪要》等政策性文件多次提出相关内容要求，《若干规定》率先在地方性法规中创设庭外重组和预重整与破产重整制度的衔接机制，将政策性文件精神通过立法落到实处，从法律层面保障庭外重组、预重整与司法破产重整的顺畅衔接，以鼓励和引导市场主体及时进行资产重组，提高破产重整成功率。

四、精准施策破解“破产难”，实现破产财产依法及时处置

《若干规定》第十条第一款规定：“破产案件受理后,管理人可以申请通过人民法院执行网络查控系统查询、控制债务人的存款、车辆、不动产、证券、对外投资等财产……”

《若干规定》第十一条规定：“人民法院受理破产申请后,应当向已对债务人财产采取保全措施的有关单位发出解除通知,并附破产受理裁定书及指定管理人决定书。有关单位收到通知或者知悉破产申请受理后七日内未解除的,财产处置方案经债权人会议同意和人民法院审核后,管理人可以先行处置被查封债务人财产,处置后依据人民法院出具的法律文书办理解封和资产过户、移交手续。”

《若干规定》第十二条规定：“处置破产财产时,经债权人会议同意可以直接变价处理,不适用拍卖程序。确需进行拍卖的,由债权人会议自行确定或者授权管理人确定起拍价,并优先通过网上拍卖平台进行……”

《若干规定》第十三条第一款规定：“处置破产财产时,破产企业的在建建筑工程符合竣工验收条件,但因材料缺失、相关单位不配合等原因导致无法办理竣工验收手续的,管理人可以委托有资质的专业机构鉴定。鉴定意见认为符合建筑工程质量标准的,视为完成竣工验收,并由管理人办理竣工验收备案手续。”

《若干规定》第十三条第二款规定：“破产企业的机动车交通违法的罚款作为破产债权在破产程序中依法处理,累计记分予以核销。”

办理破产长期存在“破产难”的症结，如破产财产“查控难”、“解封难”、“处置难”，导致破产财产不能依法及时处置，一直是阻碍破产程序推进的堵点，是妨碍债权人权益保护的难点。《若干规定》第十条至第十三条着眼于切实解决实务中的案件审理难点，在破产财产快速查控、解封、处置方面作出具有可操作性的具体规定。《国务院关于开展营商环境创新试点工作的意见》中首批创新试点改革事项清单第16项至18项对相关工作推进作出了部署，《若干规定》上述举措，能够通过地方立法精准施策，着力破解“破产难”，高质量高水平完成营商环境创新试点任务。

五、创新管理人指定和更换方式，赋予和保障债权人参与破产程序的权利

《若干规定》第十七条第一款赋予了破产申请人对管理人的提名权：“破产案件管理人由人民法院指定。债权人或者债务人提出破产申请的,可以向人民法院书面提名一名管理人人选……”

第十八条第二款赋予了债权人会议对管理人的最终选任权：“人民法院召集第一次债权人会议时,可以组织债权人就是否更换管理人进行讨论和表决。债权人会议确定了符合任职条件的管理人人选的,人民法院应当指定其担任破产案件管理人……”

管理人是破产事务的具体执行者，债权人在破产程序中行使知情权、参与权、表决权等权利，有赖于管理人的保障。债权人是破产案件最密切联系方，赋予其参与推荐、选择或更换管理人的自主权，能够充分保障债权人参与破产程序的权利。《若干规定》借鉴域外成熟经验，着眼于破产制度对债权人合法权益的特别保护，合理平衡管理人选任机制中的公平与效率，鼓励债权人参与破产程序，实现破产利益平衡最优化。 

六、加强破产信息数据的互联互通与共享，便利信用修复途

《若干规定》第十六条第一款规定：“浦东新区建立完善破产重整企业信用修复机制。浦东新区人民法院裁定批准重整计划或者认可破产和解协议后,管理人可以通过‘一网通办 ’平台或者直接向原失信信息提供单位申请信用修复……”

国家发改委等十三部委《关于推动和保障管理人在破产程序中依法履职进一步优化营商环境的意见》提出了有关企业破产状态及时公示的工作要求，《若干规定》第十五条将破产信息数据公示平台与政府部门的网上办事平台实现信息互联互通，依托政务服务平台实现数据安全优质高效的互通共享，推进大数据平台建设。第十六条规定管理人可以通过“一网通办”平台申请信用修复，确保了信用修复的有效性和便利性。

破产法律制度是法治化营商环境的重要支撑，《若干规定》的出台，着眼于破解当前破产工作难题，持续优化市场化、法治化、国际化营商环境，促进上海破产法治建设。