浅谈企业破产程序中管理人制度的完善 ——以保障管理人依法、高效、安全履职为视角

浅谈企业破产程序中管理人制度的完善

——以保障管理人依法、高效、安全履职为视角

上海汇同清算事务有限公司

  韩励贞 张晓军 武新丽 

李玉东 唐浩阳[*] 

摘要：

在我国目前的破产司法实践中存在的程序推进慢、审理周期长、实施效率有待提高等问题，主要症结之一在于制度保障的缺失，从而导致管理人履职不畅。管理人作为负责对破产企业财产进行保管、清理、估价、处理和分配的法定机构，是依法推进破产程序的重要主体。然而实践中，管理人在依法履职的过程中面临着各种难以解决的困境及风险，导致推进破产程序的效率受到影响。本文以保障管理人依法、高效、安全履职为视角，旨在为我国当今破产法律制度框架下不断完善管理人制度提几点初浅的建议。 

关键词：管理人；依法；高效；安全 

2016年以来，在国家供给侧改革、完善企业退出机制、妥善处理“僵尸企业”等政策导向之下，破产法所具有的促进市场主体优胜劣汰，优化资源配置的功能得以实现。以法治化、市场化的方式清退劣势企业、拯救困境企业越来越为政府、法院及社会各方所重视。2020年一场突如其来的新冠疫情席卷全国乃至全世界，严重影响世界的经济秩序和企业的生存，也掀起了新一轮的破产浪潮。实践证明完善破产法中的管理人制度，对于提升破产程序效率和破产制度实施功效尤为重要。

一、管理人在破产程序中的法律地位

管理人在破产程序中处于重要地位，其任职资格关系到破产程序能否顺利进行，因此对管理人任职资格的规定十分重要。根据2006年颁布的《中华人民共和国企业破产法》（以下简称“破产法”）第二十四条第一款和第二款规定了管理人任职的积极资格。破产法第二十四条第三款规定，不得担任管理人的情形即：关于管理人任职的消极资格，《最高人民法院<关于审理企业破产案件指定管理人的规定>》第二十三条规定可能影响其忠实履行管理人职责的，人民法院可以认定为企业破产法第二十四条第三款第三项规定的利害关系等等。

管理人的职责具有法定性。我国破产法第二十五条明确规定了管理人的职责，这既是管理人的权利，也是管理人的职责。除了破产法第二十五条对管理人职责的专门规定外，破产法的其他条款以及相关司法解释、法规等也有相关的规定。

在破产法设定的权责框架下，管理人在破产程序中决定债务人的一切事务。这一制度的设计某种程度上显示了管理人在破产事务处置中的重要地位同时如果管理人履职不当即存在破产法第一百三十条规定的：“管理人未依照本法规定勤勉尽责，忠实执行职务的，人民法院可以依法处以罚款；给债权人、债务人或者第三人造成损失的，依法承担赔偿责任。”

我们认为，应当强化管理人在破产程序中的法律地位，确保管理人在处理破产事务中的独立性和权威性。所谓独立性，是指管理人在依法处置破产事务中，他人非经法定授权和法定程序不得干预。所谓权威性，是指管理人在依法履职中具有协助服务义务的主体不得拒绝履行相应义务，否则应当承担相应的责任。就债务人而言，管理人在破产程序启动后全面管理破产事务，债务人及其责任人员应当服从并协助、配合管理人的工作；就债权人而言有权对管理人进行监督，但债权人本身不能替代管理人工作，应通过债权人会议或债权人委员会行使监督权，债权人个体不能干涉管理人的工作。

基于以上分析，强化管理人的法律地位，就必须通过各项制度及配套制度确保管理人处理破产事务的独立性和权威性。

二、实践中管理人依法履职中所面临的的问题

实践中，管理人在依法履行管理人职责时经常面临难以解决的各种问题，这些问题导致管理人的独立性和权威性严重受损。简述如下：

（一）债务人企业的责任人不配合接管

破产法第二十五条第一项明确规定了管理人接管债务人企业的主要内容，即债务人的财产、印章和账簿、文书等资料。在实践中，管理人需要对上述资料进一步细化，并向债务人提供更详尽的接管清单以保证全面接管债务人的资料。

接管是破产法中特有的概念，接管的意义在于债务人向管理人移交企业的控制权，从而有利于管理人开展清算工作。在破产程序中，实施接管工作是管理人的法定职责，是管理人开展实质工作的前提条件，管理人接管债务人有其必要性与重要性。配合管理人接管是债务人的法定义务，然而，实践中存在债务人及其相关人员拒不配合接管的情形，且其拒不配合接管的原因各有不同。如，有的债务人法定代表人或实际控制人不配合接管，为了虚增债务恶意与他人签订合同造成公司负债增加；有的债务人实际控制人则会为管理人的接管工作设置层层障碍；有的债务人故意拖延或隐藏重要资料等。这些不仅将进一步使破产财产减损，而且影响破产清算的进程，导致增加管理人开展工作与保障债权人利益的难度。

(二)查找债务人资产时遇障碍

近年来各级法院及各级政府、行政机构对营商环境的优化十分重视。就以上海为例，上海市高级人民法院与人民银行上海总部签署《关于进一步加强上海国际金融中心建设法治保障的合作备忘录》；上海市高级人民法院与上海市人力资源和社会保障局《关于企业破产欠薪保障金垫付和追偿的会商纪要》；上海市高级人民法院、上海市市场监督管理局发布《关于企业注销若干问题的会商纪要》；上海市高级人民法院、国家税务总局上海市税务局发布《关于优化企业破产程序中涉税事项办理的实施意见》等，这些司法政策与措施的出台为管理人在履职时较之以前顺暢、快捷。但由于认知程度与执行力的不同仍然出现种种障碍有待管理人反复解说、多次查询等现状。究其原因有二条：其一，有关机构的某些办事人员不了解破产法，不知有这些政策与措施；其二，有关机构的某些办事人员对这些政策与措施执行不一。上述情况导致管理人在查找债务人资产时遭遇重重困难，影响破产程序推进的工作效率，甚至影响破产财产实现最大化，损害债权人的合法权益。

（三）履职中遇到威胁、谩骂等危及人身安全的行为

实务中，因破产案件实践情况的不同，债务人企业相关人员及债权人的素质水平也参差不齐。管理人在有些破产案中曾遇到部分债权人或债务人因自己的利益在破产程序中无法如愿实现，从而将管理人当作他们的发泄对象，恐吓、威胁、谩骂有之；跟踪、防碍管理人履职等有之，严重危及管理人的身心及人身安全。管理人作为债务人企业在破产程序中的法定管理者，人身安全得到充分保障应当是其开展破产工作的重要前提。管理人在遭遇个别债权人、债务人上述违法行为时通常无法及时、有效地排除妨害，这是目前我国管理人在开展工作时缺乏权威性的一个重要体现。

(四)债务人违反法律的成本过低

破产法第一百二十六条、一百二十七条对债务人拒绝配合法院、管理人工作的行为仅仅处以罚款不能从根本上解决问题。从实践中看，债务人企业的责任人因为其企业已资不抵债进入破产程序，其本人往往也己陷入困境，无钱可供罚款，从而致使责任追究落空。虽然我国刑法也规定了妨害清算罪、虚假破产罪等相关罪名以对严重损害债权人或者其他人利益的行为进行刑事追责，但在实践中通过此种途径对债务人相关人员进行追责的案例仍然极少，且相关罪名构罪标准较为严苛，无法规范多数破产案件中相关人员故意隐瞒债务人资料、拒绝配合工作等较轻微违法行为，从而导致破产程序的推进工作受阻。

(五)执行法院在破产程序中对债权人可分配权益采取执行保全措施的问题

司法实践中，在债务人破产程序中，管理人常常会遇到债权人的债权人向相关法院提出申请，要求执行债权人在债务人破产程序中可获得的分配权益。具体的做法是：债务人破产程序中，在受理破产案件的法院裁定确认各家债权人的债权之后，债权人的债权人申请法院（该法院不一定是受理破产案件的法院），对债权人在债务人破产程序中可受偿的权益予以执行；受理执行案件的法院则根据债权人的债权人之申请，出具民事裁定书，向债务人破产程序中的管理人发出协助执行通知，要求冻结债权人在债务人破产程序中的可分配权益，并要求管理人在对债权人进行分配时，将应当分配给债权人的资产的全部或者一部分，直接支付给提出执行申请的债权人的债权人，或是直接支付至受理执行案件的法院，再由受理执行案件的法院转给提出申请的债权人的债权人。

实务中，管理人在协助执行法院处理该类执行案件相关事宜时经常遇到的问题是，部分执行法院在冻结或执行被执行人的破产债权时并没有通知被执行人，导致被执行人作为债权人因未能按照法定程序获得清偿而对管理人工作产生质疑，甚至因此产生过激行为。管理人作为依法院的指定而成立的特殊主体，只在具体的破产案件中适时存在，难以像银行等金融机构一样具备较强的权威性外观，导致管理人在协助法院冻结或执行债权人可分配权益时难以得到债权人的理解。这也是管理人权威性缺乏的具体体现之一。

三、对管理人履职制度完善的建议

针对管理人所面临的上述问题，结合我们办理破产案件时的具体经验，我们认为可以从以下几个方面对我国管理人履职制度进行进一步的完善，以保障我国的破产管理人制度能够按照破产法的立法顺利履职。

（一）完善法律，细化规定，助力管理人高效履职

管理人对债务人财产和相关资料的接管，是破产程序中保全债务人财产的重要体现，不仅为管理人下一步调查债务人财产状况提供了基础，也是推动破产程序顺利进行的重要一环，同时也是后续处理变价债务人财产的前提。司法实践中，各部门也陆续对破产程序中的接管障碍做出不同程度的规定。如：2020年4月最高院发布的 《关于推进破产案件依法高效审理的意见》的通知第8条规定“……债务人拒不移交的，人民法院可以根据管理人的申请或者依职权对直接责任人员处以罚款，并可以就债务人应当移交的内容和期限作出裁定。债务人不履行裁定确定的义务的，人民法院可以依照民事诉讼法执行程序的有关规定采取搜查、强制交付等必要措施予以强制执行。”

近期，上海破产法庭作出首例要求债务人限期移交财务账册等重要资料的裁定书，并且取得了良好成效。裁定当日，债务人法定代表人被传唤到庭，合议庭当庭宣读裁定，并对其据不配合移交行为进行批评教育、告知不履行裁定书的法律后果。债务人当庭承认错误，并向管理人做了移交。合议庭依法作出民事裁定，明确了执行期限，赋予移交内容强制执行效力，提高了对据不配合债务人的震慑力度，为今后类似问题的处理发挥了示范作用。该案中债务人的法定代表人到庭接受了法院的批评教育，做了移交。但实践中，还存在企业法定代表人系挂名，不掌握任何资料，掌握财产资料的实际控制人不露面不配合，管理人无法确定其行踪，找不到人，接管工作受阻的情况。对此，笔者建议，应完善破产法的修订，细化规定，扩大债务人具备移交义务的相关人员范围，赋予管理人在债务人相关人员拒不移交财产和有关材料的情况下，有权依据受理裁定请求法院强制债务人移交的权利，从而提升管理人接管债务人财产和有关材料的执行力和有效性。

管理人对债务人财产状况进行调查，既是管理人的权利，也是管理人的义务，对于依法保护债权人和债务人的合法利益具有重要意义。2020年4月10日上海市第十五届人民代表大会常务委员会第二十次会议通过《上海市优化营商环境条例》，其中关于推进破产制度的条例独占3条，为上海的破产管理人履行职务行使权力，调查破产企业财产状况提供了有利条件并初见成效。但在实践中，管理人在调查债务人财产方面仍会碰到阻力，有些相关部门以条例效力低为由或规定不明确拒绝配合。对此，笔者建议，应细化法律规定，使相关部门对管理人地位和依法履职行为予以认可，并通过制度化的规定明确相关部门的配合义务和违反义务的法律后果。

（二）维护破产法律体系的公信力，助力管理人依法履职

变领导的认知为办事机构人员的统一认识。强化对破产法的正面宣传和教育，改变社会对破产的片面认识。通过官媒和各种自媒体广泛宣传破产法的功能和社会效果，进一步提高普通大众对于破产的认知，改变过去认为破产即失败的老观念。目前，从中央到地方大力推进优化营商环境，破产制度作为僵尸企业出清，困境企业挽救的良好制度正逐步得以广泛宣传与实施。加大力度宣传可以引导相关的职能部门、债权人、债务人树立对破产的正确观念，了解破产法中破产清算、重整、和解程序的基本规定，提高参与破产程序的主动性，积极配合管理人依法行使权力。

与此同时，树立破产法律体系在人民群众心中的公信力不能仅仅只依靠宣传，同时也需要配套的制度措施使公众更加信任管理人制度的公平性与公正性。在其他国家与地区，加拿大破产管理人办公室负责监督加拿大破产法的实施，承担《公司债权人安排法案》上的法定职责，旨在维护破产体系的完整性，确保市场的公信力和破产行为公平有序；香港破产管理署的使命是确保香港能够提供符合国际标准的高素质破产、清盘服务，使不能归咎于自身主观原因的破产人重拾参与市场竞争的信心。而我国目前的破产法律体系主要是《企业破产法》及相关司法解释，实践中遇到的问题由最高院通过批复等予以解决，破产法治缺乏系统性、完备性及社会公众的普遍认知。因此，通过加强亲民的破产法制宣传，建立健全的破产法律制度，优化良好的破产法治生态，有利于管理人在开展破产相关工作的同时更好地维护破产法律体系的公信力，使履职过程更加顺畅。 

（三）健全管理人人身安全保障制度，助力管理人安全履职

对于管理人职业人身安全建立制度保障。总结以往的实践，首先，管理人因依法履职受到人身威胁时向法院申请法警保护；其次，建立管理人因受诬告的澄清机制，责令因恶意诬告而造成社会不良影响的违法者在公众媒体上刊登道歉，消除不良影响；再次，建立管理人职业风险保险制度，对从事破产工作的管理人工作人员办理意外伤害人身保险；最后，受理破产案件的法院大力支持并切实保护管理人安全履职。对于债权人、债务人及其他人违反法律对管理人实施恐吓、威胁等其他方法属于防碍诉讼的行为应按民诉法的有关规定进行处罚。

四、结语

破产程序是一个特殊的司法程序，不但体现在具有概括性的清算执行，更体现在具有司法强制性的债务清偿。因此管理人的参与履职就显得尤为重要。管理人作为在整个破产程序和重整程序中举足轻重的角色，如何依法、规范、公正、公平、公开使债权人、债务人和以职工为代表的合法利益得到保障，既实现资源的优化配置，又能保护各方利益，从而最终达到优化营商环境。相信通过破产司法及管理人的实践，管理人制度必将在实行的过程中逐渐完善，使破产法真正发挥出其对社会主义市场经济的保障和促进作用。 

注释：

[*]韩励贞，上海汇同清算事务有限公司高级顾问

张晓军，上海汇同清算事务有限公司总经理助理

武新丽，上海汇同清算事务有限公司市场部经理

李玉东，上海汇同清算事务有限公司业务一部经理

唐浩阳，上海汇同清算事务有限公司法务部