中世观点｜解析《深圳经济特区个人破产条例》（上篇）

2020年8月26日，深圳市六届人大常委会第四十四次会议正式通过并公布《深圳经济特区个人破产条例》（以下简称“《个人破产条例》”）。恰逢深圳经济特区建立四十周年，国内外经济形势也发生了天翻地覆的变化，而立足于深圳特区的现实情况，该项创新性立法可以看做我国极具改革意义的“破冰之举”。颇具巧合意味的是，《中华人民共和国企业破产法》（以下简称“《企业破产法》”）由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议于2006年8月27日通过并公布，二者相隔整整十四周年，千呼万唤始出来的《个人破产条例》像是对《企业破产法》做出了呼应。

1、个人破产条例出台的背景及相关实践

新中国成立之后，通过对农业和工商业进行社会主义改造逐步建立了社会主义制度。在计划经济条件下，全民公有制不会有破产法的需求。随着时间推移，在改革开放后，由于经济体的改变，市场主体的多元化，在社会主义市场经济条件下，为促进经济发展，建立激励机制，于1986年颁布《中华人民共和国企业破产法（试行）》，而后于2007年颁布《企业破产法》。但《企业破产法》的适用范围仍限制于“企业法人”。

长期以来，基于历史沿革及社会理念等多种原因，个人破产制度在我国一直未能构建起来，因此诸多评论认为我国的《企业破产法》仅能称为“半部”破产制度。其实，自然人个体作为市场主体，其与企业法人一样，也直接参与到商事活动中，但现行法律制度下，这部分商事主体一旦遭遇市场风险，需要以个人名义负担无限债务责任，不能获得与企业同等的破产保护，无法实现从市场的退出和再生，这对进一步激发市场活力，完善市场退出机制十分不利，同时也客观上为非法融资渠道创造了生存空间。

基于上述现实需要，在《深圳经济特区个人破产条例》出台前，国家发展与改革委员会于2019年7月16日即印发了《加快完善市场主体退出制度改革方案》（以下简称“方案”），《方案》明确提出：分步推进建立自然人破产制度，逐步推进建立自然人符合条件的消费负债可依法合理免责，最终建立全面的个人破产制度；2019年9月11日，温州中院联合温州市金融办召开新闻发布会，通报温州开展个人债务集中清理试点工作相关情况，公布温州中院《关于个人债务集中清理实施意见》，旨在为个人破产制度的出台打下实践基础；2020年8月25日，福建宁德市政协联合市中级人民法院召开“关于优化营商环境，建立个人破产制度试点的建议”重要提案协商办理座谈会，探索建立个人破产制度试点，推动全社会信用体系建设，进一步优化营商环境。

为深入推进科学立法、民主立法、依法立法，保证立法质量，深圳市人大常委会法工委于2020年6月2日向社会全文公布《深圳经济特区个人破产条例（征求意见稿）》，广泛征求社会各方面的意见。同时，深圳市人大常委会法工委对《深圳经济特区个人破产条例（征求意见稿）》的有关情况进行了说明，注意包括立法的必要性、立法的指导思想及《征求意见稿》的主要内容。

可以看出，《深圳经济特区个人破产条例》的出台，是基于现实的迫切需要，并结合试点实践经验，深入优化了现有的营商环境，在激发商事主体的竞争力和创造力的同时，为金融风险的产生提供了规避策略。

2、《个人破产条例》的主要内容及亮点

《条例》分为十三章，包括总则、申请与受理、管理人、债务人财产、破产费用与共益债务、债权申报、债权人会议、重整、和解、破产清算、简易程序、法律责任和附则，共计一百五十七条。笔者拟对关键章节条款进行解读。

（一）总则

第一章作为《条例》开篇，规定了立法宗旨、适用范围、基本原则、案件管辖、事务管理、破产信息化及破产信息公开等主要内容，确立个人破产的具体适用范围及基本原则，明确个人破产案件管辖法院，确立破产信息化及信息公开责任主体，为后续展开详细规定确定了基调。

重点法条：

第二条【适用范围】在深圳经济特区居住，且参加深圳社会保险连续满三年的自然人，因生产经营、生活消费导致资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力的，依照本条例进行破产清算或者和解。

债务人符合前款规定情形，但未来有可预期收入的，可以依照本条例进行重整。

前两款规定的债务人的配偶，可以同时依照本条例申请破产清算、和解或者重整。

解读：

1、导致资产不足原因的条件设置

该条规定中，已经将申请破产的债务条件限定为因生产经营和生活消费导致资不抵债或者明显缺乏清偿能力的，如果自然人违法经营或超过生活所必须而过度消费所导致不能清偿债务的，则不能适用本条例。

2、个人破产适用主体的条件设置

基于深圳特区移民数量的现实，深圳实际居住人数远超户籍人口数量，条例将“在深圳经济特区居住，且参加深圳社会保险连续满三年的自然人”作为适用对象，符合适用对象稳定性的特征，并且其已参加社会保险满三年，主管部门对其数据信息掌握也较为完善，有利于及时、迅速为其进入破产提供相应依据。

该款规定对政府社保部门信息更新及大数据化发展也提出了新的要求，但深圳特区作为我国改革开放实验田，其现代化社会治理水平也走在全国前列，其发展也会为后续其他地区提供借鉴经验。

3、对个人破产主体配偶的相应安排

条例针对夫妻共同财产关系的紧密性，规定如夫妻一方已依照条例进入破产程序，另一方可不受居住地及缴纳社保的条件限制，同时申请破产，并合并审理。此规定符合效率原则，也借鉴了企业破产中关联企业合并破产的经验，立足于个人破产制度的实践，有利于自然人规范有序进入破产程序，顺利退出市场。

（二）申请与受理

第二章明确了个人破产的申请与受理的条件、法院审查程序、破产申请受理后果、受理后债务人义务，包括债权人申请债务人破产的条件；法院审查破产申请的流程及相应救济程序；法院受理破产申请后债务人有消费及从业禁止的限制及破产告知、财产申报等诸多义务；法院受理破产申请后债务人行为的相应限制。本章明确了债务人如何进入破产及进入后的义务，从制度上对个人破产申请的流程进行了规范。

重点法条：

第八条 【破产申请】债务人有本条例第二条规定情形的，可以向人民法院申请破产清算、和解或者重整。

当债务人不能清偿到期债务时，单独或者共同对债务人持有五十万元以上到期债权的债权人，可以向人民法院申请对债务人进行破产清算。

解读：

1、不同申请主体程序启动的安排

该条规定明确债务人及债权人在符合条例规定的情况下均有权申请债务人破产，但债权人仅能申请债务人破产清算，债务人自身不仅可以申请破产清算，还可以申请破产和解或破产重整。

2、债权人申请债务人破产的金额限制

值得注意的是，条例参考《企业破产法》及国外相关经验，规定债权人亦有权申请债务人破产，但实践中，为防止小额债权人滥用破产程序，避免司法资源浪费，也尽可能保障债务人权益，条例赋予债权人申请债务人破产的权利以持有的债权金额为限，限制在人民币五十万元。

笔者认为，《条例》经征求多方意见最终确定的限制金额，有其考量依据，但实践中，其未限制债权性质仅限制额度，仅以房贷而言，即可能远超该限制额度。因此，基于平衡债权人与债务人利益考量所规定的额度，如同若干年前公布的民间借贷利率一样，可能会随着社会经济的发展，对自身进行调整，以对发展做出回应。

重点法条

第十三条 【优先受理】债权人申请债务人破产清算，债务人申请重整，人民法院认为符合重整条件的，应当受理重整申请。

解读：

该条规定了法院裁定适用破产程序时，如债务人与债权人申请破产适用程序产生冲突，符合重整条件且债务人自身同时申请的情况下，应受理重整申请而非清算申请。

笔者认为，该条规定切实体现了个人破产程序的价值取向，即强调以拯救重生为主，清算退出为辅。与其相对应的是，《企业破产法》第七十条第二款规定，“债权人申请对债务人进行破产清算的，在人民法院受理破产申请后、宣告债务人破产前，债务人或者出资额占债务人注册资本十分之一以上的出资人，可以向人民法院申请重整。”通过比较可以看出，《企业破产法》强调债权人申请对债务人进行破产清算的情况下，在人民法院受理破产申请后、宣告债务人破产前，债务人为了避免破产倒闭，可以向人民法院申请重整。此规定可以看做允许债务人企业为避免进入破产宣告阶段而做出的最后努力。

而个《人破产条例》从受理阶段即考量是否符合破产重整条件，即“应重整尽重整”，鼓励自然人作为市场主体充分发挥其能动性，尽可能激发其挽救自身的潜能。同时，由于破产重整的清偿率一般不低于破产清算，因此重整相对于清算而言，对债权人也是共赢之选择。

重点法条

第十五条　【不予受理与驳回申请】人民法院审查破产申请时，发现有下列情形之一的，应当裁定不予受理；人民法院已经受理但尚未宣告破产的，应当裁定驳回申请：
　　（一）申请不符合本条例第二条规定的；
　　（二）申请人基于转移财产、恶意逃避债务、损害他人信誉等不正当目的申请破产；
　　（三）申请人有虚假陈述、提供虚假证据等妨害破产程序行为的。

解读：

该条规定，申请人申请破产但不符合条例第二条规定，或不正当目的申请破产，或有妨害破产程序行为的，均不能被法院受理或驳回申请。此规定即为防止债务人滥用个人破产程序， 恶意逃避债务，符合个人破产条例立法精神，遵循“诚实”且“不幸”原则的债务人才有机会进入破产程序。

另外值得注意的是，《个人破产条例》第十九条中对债务人进入破产程序后的限制消费行为作出的规定，与《最高人民法院关于限制被执行人高消费及有关消费的若干规定》（以下简称“《规定》”）相比精神一致，但细节不同。

具体而言，《个人破产条例》允许债务人乘坐飞机、G字头高速动车组旅客列车作为交通工具但不允许选择飞机商务舱、头等舱及列车一等以上座位；允许债务人在三星级以下宾馆进行消费；《个人破产条例》相比《规定》，《规定》不允许失信被执行人购买非经营必需车辆，《个人破产条例》进行收紧，不允许债务人购买任何机动车辆。

笔者分析，实践中，由于我国基建腾飞，飞机、动车的交通方式已经成为生产生活的主流选择，大多数失信被执行人即使想通过自身努力经营还债，但苦于出行限制，无法达到高效生产、便捷生活，此与激发市场主体活力的价值取向亦相背离。与其一味限制，不如有条件放开，条例对债务人的限制规定，既能有效保证其生产经营活动得以顺利进行，也保证其处于破产程序中不得再行高消费。相比而言，条例的规定更加科学合理，也与失信被执行人相比更加宽容，体现了“拯救”的使命，对老赖而言则能鼓励其走向破产程序选择，努力还债而解除限制，对其未尝不是一种感召。

（三）管理人

第三章明确了个人破产中的管理人制度，对管理人的资质、监管主体、管理人职责、管理人报酬等进行了详细规定。

笔者比较发现，本章内容基本参考《企业破产法》中关于管理人的相关规定，但特殊在于，本条例特别规定“管理人应当依照有关规定，为破产财产不足以支付破产费用的案件提供破产事务公益服务。”

笔者认为，基于个人破产案件数量必然远多于企业破产案件数量的现实要求，此规定更有利于调动管理人团队资源，发挥管理人经验优势，多主体相互配合，分工合作，推进个人破产程序进一步有序发展。

（四）债务人财产

第四章明确了债务人财产范围及豁免财产的范围，并规定了不当财产处分的撤销、偏颇清偿行为的撤销。

笔者通过比对，本章中关于破产财产取回、债权抵销等规定与《企业破产法》规定基本一致。需要注意的是，条例关于豁免财产的规定范围，其精神在于保障债务人的基本生活需要及尊严，故价值较大、不用于清偿债务的豁免财产如明显违反公平原则的，则不再认定为豁免财产。

重点法条：

第四十九条 【不当财产处分的撤销】申请人提起破产申请前三年内，涉及债务人财产的下列处分行为，管理人有权请求人民法院予以撤销：
　　（一）无偿转让财产；
　　（二）以明显不合理的价格进行交易；
　　（三）对没有财产担保的债务提供财产担保；
　　（四）对未到期的债务提前清偿；
　　（五）放弃债权。     

  解读：

该条规定了不当财产处分的撤销范围及时间要求。值得注意的是，《企业破产法》中关于不当财产处分的撤销范围与本条例规定完全一致，但《企业破产法》规定的时间范围为“人民法院受理破产申请前一年内”，而本条例将该时间延长为三年，大大扩展了针对个人破产可撤销的行为时间。

笔者分析，个人破产条例对不当财产处分的撤销时间的延长主要基于防止债务人通过不当手段转移财产或为自身财产设限考量，避免进入破产程序后，债权人却无法获得合理清偿；但另一方面，此规定也需引起注意，尤其针对债权人而言，需特别关注自然人对其无担保的债务新设立担保或对未到期的债务提前清偿；换言之，需采取在债权设立初始时便设立担保债权，或在债权债务关系中明确约定债务加速到期条款等多种预防手段，以最大限度避免面临撤销的后果。