破产法官亟需一把解除保全的尚方宝剑——对《企业破产法》第十九条的修改建议

    尚方宝剑是古代大臣从皇帝那里获得的可以先斩后奏的权力象征，带有人治色彩，用来形容现代法治社会中的法官权力似有不妥，但是，如果用来比喻由全国人大修改破产法，赋予破产法官解除所有对破产债务人财产的查封、扣押和冻结的权力，那还是蛮贴切的。

    首先来看看破产法官在解除债务人财产保全措施方面有多艰难。青岛市某造船厂破产重整过程中，债务人的一批进口发动机被南方某海关扣押，破产法官多次前往协调，希望该海关解除扣押，让债务人取回发动机，恢复船舶生产，均无功而返。山东省高级人民法院出面协调，该海关同样置之不理。直到最高人民法院同海关总署协调，才解决了困难。这期间前后花去的时间差不多半年，严重影响重整企业的复工复产，严重影响破产重整程序的进展。以上是对法院系统外的单位解除保全困难重重的典型例子，而在法院系统内部，破产法官要解除其他法院的保全措施也是难于上青天。破产法官的解除保全通知发出后，相关法院既不联系，也不解除。破产法官前往相关法院协调，对方振振有词：一、他们是轮候查封，在先的查封没有解除前，轮候查封还未生效，无需解除；二、解除查封必须经过申请人申请解除保全措施。这两条理由都是法律依据充足，破产法官哑口无言，无可奈何。

    如何解决债务人财产解除保全难的问题，现在还是一个法律空白，法律没有赋予破产法官解除其他单位保全的权力。《企业破产法》第十九条规定：“人民法院受理破产申请后，有关债务人财产的保全措施应当解除，执行程序应当中止。”但是，如果有关单位不解除保全措施怎么办？破产法没有规定。

    《企业破产法》解释（二）制定时，最高法院就破产案件受理后应当通过何种程序解除保全措施的问题向全国人大请示，全国人大法工委复函指出，对《企业破产法》第十九条的规定，应理解为法院受理破产案件申请后，有关债务人财产的保全措施就应当当然解除，由管理人接管债务人的所有财产；在有关法院或者行政机关未依据上述规定解除保全的，受理破产案件的法院可以径行作出解除对债务人财产的所有保全措施的裁定。基于此，《企业破产法》解释（二）在制定过程中，曾经拟定：“对其他已采取保全措施的单位经通知仍不依法解除保全的，受理破产申请的人民法院可以裁定解除对债务人财产的保全，并通知在前已裁定保全的单位。”但是，最高法院考虑到，对债务人财产采取保全措施的，除了法院之外，还有其他司法机关和行政单位，通过最高院的司法解释不能解决问题，最后还是放弃了。①所以，我们见到的企业破产法》解释（二）第七条只规定：“对债务人财产已采取保全措施的相关单位，在知悉人民法院已裁定受理有关债务人的破产申请后，应当依照企业破产法第十九条的规定及时解除对债务人财产的保全措施。”这个规定和《企业破产法》第十九条并没有本质的区别，相关单位不配合，破产法官还是束手无策，对破产法官解除保全并没有多大的帮助。

    最高法院在《企业破产法》解释（二）中之所以没有规定破产法官可以径行解除其他单位的保全是有道理的。对债务人的财产采取保全措施的可能是公安机关，也可能是海关，也可能是工商行政管理部门或者其他行政机关，这些单位与最高法院都没有隶属关系，如果最高法院在司法解释中规定法院可以解除其他单位的保全，未免有越权之嫌。而且有的单位级别比法院还高，如公安机关，同级的公安机关和同级的人民法院，公安机关的行政级别还比人民法院高半级，有的公安局长就是政法委书记，是法院的顶头上司，要人民法院去解除公安机关的查封冻结，显然有困难，不现实。另外，各级海关都是中央直辖，不属于地方管辖，人民法院要解除海关的保全措施，显然也是有困难的。

    鉴于此，建议全国人大在修改《企业破产法》时，在第十九条下面加上第二款：“对其他已采取保全措施的单位经通知仍不依法解除保全的，受理破产申请的人民法院可以裁定解除对债务人财产的保全，并通知此前采取保全措施的单位。”这就相当于最高立法机关赋予了破产法官一把尚方宝剑，其他单位无话可说，必须依法协助。惟其如此，破产法官在解除其他单位对债务人财产的保全措施时，才能够名正言顺，底气十足，且不受阻碍。

    注释：①最高人民法院民事审判第二庭：《最高人民法院关于企业破产法司法解释理解与适用 破产法解释（一）、破产法解释（二）》，人民法院出版社2013年9月版，第171页。

    作者：邓培启：北京市盈科（广州）律师事务所破产与重组法律事务部主任，广东外语外贸大学法学院客座教授，广东省法学会经济法研究会理事