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专访最高院杜万华:如何加快推进破产重整

作者:  发布时间:2019-01-16  浏览量:283 次   来自:企业破产与重组研究会

  随着企业债务违约增多,破产重整再次成为市场热议的话题。在国际社会的司法实践中,破产重整被视为救助危困企业的一剂“良药”,然而一直以来,中国社会中无论债务人还是债权人,政府还是企业主,对破产重整的看法偏负面,往往等到最后时刻才进入破产重整程序,错过了最佳时机。

  如何加快推进破产重整?如何明确破产管理人的职责?如何看待政府在破产重整中的角色?带着这些问题,记者于2018年12月底专访了最高人民法院咨询委员会副主任、中国法官协会副会长杜万华。

  杜万华曾任最高人民法院审判委员会副部级专职委员,分管破产、金融、公司等商事审判工作多年,牵头制定了《最高法院全国破产审判工作会议纪要》《全国法院执行转破产审查若干问题的指导意见》等多份与破产重整相关法律文件。

  在专访中,杜万华指出,破产重整实际上是市场经济条件下对市场主体的救治制度,是在保护债权人合法权益的基础上,以市场化为导向,重新配置生产要素,既可以帮助和促进企业提高生产经营效率和竞争力,又可以实现市场出清和经济发展新旧动能转换,减少因破产清算导致的生产要素流失、生产能力消灭的情况。

  2007年,现行《企业破产法》(下称《破产法》)出台。这部《破产法》将适用范围拓宽至所有企业法人类型,除了规定破产清算制度,还规定了破产重整和破产和解制度,标志着中国现代企业破产制度在立法上正式确立。经过十余年的发展,中国的破产重整虽然取得不少重大突破,但实施情况并不理想。杜万华认为,社会观念更新不充分,破产管理人的专业化和工作规范化以及战略投资人等配套制度和衔接机制未跟上,是主要原因。

  杜万华强调,破产重整实际上是对企业债务人及其债权人的保护机制,但目前无论是债权人、债务人还是政府和企业,对破产重整的认识都有待提高。特别是债权人,应该认识到相比于破产清算,破产重整中债权人往往能得到更好的保护,加速推进破产重整,有利于保护各方权益。

  对于外界颇为关注的政府参与破产重整案件的情况,杜万华坦言这个问题确实存在,但有其客观原因。目前中国的破产重整制度还很不完善,配套制度也不健全,例如破产企业的税务协调、如何处理战略投资者支付的偿债资金等问题,缺乏明确的法律规定;又如重整后企业的信用恢复,还有大型企业破产重整后职工安置等一系列问题,目前还缺乏相应的法律规定。在此情况下,如果没有政府部门的参与,破产重整计划很难制定,即使制定了也很难执行。

  “总体而言,我国破产重整落地不快的原因之一,跟相关配套制度还不够完善有关。”杜万华指出,首先是破产管理人专业化不够,此外缺乏大量可以挽救危困企业的企业。“所以,发展破产重整制度,眼光要放长远,要瞄准新科技革命的成果,从产业结构调整和现代企业制度的建立和完善的角度考虑,要重视专业化手段的运用和相关部门的协调配合。”

  记者:破产重整与外界常说的“逃废债”之间有何区别?为什么要推进破产重整制度?

  杜万华:其实经营状态的破产自古就有,但形成现代意义的破产法律制度,时间要晚很多。现代意义的破产法律制度最早源于英国,英国当时的破产法案首次提出“善良的债务人”的概念,也就是对确实无力清偿债务、但不是恶意逃废债务的债务人,可予以破产保护,并确定了破产制度的三个原则。其一是清理债务人财产,以清偿债务人债务,就是清算;其二是对众多债权人平等分配清算所得,这就是“同债同权”的来源;其三是对于诚信善良的债务人,豁免其清偿后剩下的债务,也就是剩下的还不起的债务就不用还了。

  后来随着现代企业制度的建立,破产制度三大原则又有了延伸。其一是如果债务人是企业,也就是法人组织,就只以股东的出资所形成的全部财产,对外承担有限责任,因此清算他的财产,只能清算股东出资所形成的全部财产。其二是股东以出资额为限,承担有限责任。至此,现代企业制度下的破产清算制度正式形成。

  再随着社会发展,又出现了新的问题。例如当时在美国,一个铁路公司申请破产清算、拍卖现有物资的时候,发现该公司只有铁轨可以拍卖。难道债权人一人截一根铁轨扛回去?铁轨一定要有火车在上面跑才有价值。因此,慢慢地演变出了破产重整,企业本身作为交易对象而非企业的资产,找到一家战略投资者来接手,帮助原有股东偿还债务,继续运营这部分铁路。

  根据我前面的介绍,你也可以看出西方社会是先有了个人破产制度——先是个人小作坊的破产,再有企业法人的破产制度。而我们是反过来的,我国现行的《破产法》是企业的破产法,而个人破产制度至今还未正式建立。所以要客观看待这个区别。

  记者:你提出推动破产重整的“府院联动”,这个是基于何种考虑?目前有何成效?

  杜万华:“府院联动”目前已经在沿海地区逐渐开展,效果不错。“府院联动”是法院和政府之间的沟通协调联动机制,是人民法院与地方党委、政府在破产审判实践中创建出来的工作机制,目前正从个案的协调机制向常态化方向发展,逐渐成为破产审判的重要工作机制。

  实践证明,这一工作机制对提高破产审判工作的质量和效率发挥了极其重要的作用,是典型的具有中国特色的破产审判工作机制,可以毫不夸张地说,在中国离开这一工作机制,破产审判工作就会寸步难行。目前,破产重整要继续争取地方党委和政府的支持,建立起常态化的法院与政府沟通协调联动机制,保证破产重整工作的有效推进。

  记者:不过目前外界较为关注的现象之一,就是政府特别是地方政府的参与甚至干预。应该如何理解政府参与破产重整的情况?

  杜万华:地方政府参与破产重整案包括两种情况:一是对已经进入破产程序的重整案件的参与。对这种情况,我认为要客观看待这个问题。破产案件跟其他案件不一样,如果是普通诉讼案件,法院收到起诉书后,会根据案件当事人的诉讼请求,要求两方举出证据并质证,而后法院马上可以在认定事实的基础上,适用法律作出裁判。但是中国的破产重整案件,如果政府不参与,法院很难裁定批准破产重整计划,勉强批准也很难执行,因为这中间涉及大量政府主管的事务,例如破产重整企业信用恢复、税务征收、土地出让和转让、企业登记、社会维稳等等,这些没有政府支持就很难开展。这就需要府院联动。

  第二种情况是涉及地方政府对符合破产重整案件是否进入破产程序的态度问题。目前社会上存在大量符合破产重整案件而未进入破产程序的案件,其原因是复杂的。一是观念问题,主要是许多债务人企业认为进入破产程序是“很丢人的”,宁愿“跑路”也不愿意申请破产保护。二是有优先权的企业不愿意申请,因为它可以通过执行程序实现自己的权利。三是有些地方政府担心社会稳定问题,不愿意企业进入破产程序。通常来说,这些地方政府能够直接干预的主要是国有企业,民营企业特别是小微企业,政府一般不会干预。

  我之所以主张推行“执转破”(执行转破产),是因为在实践中我们发现,一些企业其实早就在法院累积了大量债务纠纷案件,早就符合破产重整条件,应该进入破产程序,但是当事人没有申请破产,进不了破产程序。如果开展“执转破”,法院一旦发现这些企业符合破产重整条件,只要有一个债权人申请,就可以进破产程序,而这些企业申请执行案件的执行程序就全部停止,这就叫“执行转破产”。

  开展“执转破”以后,即使个别地方政府要阻碍符合破产重整条件案件进入破产程序,也阻碍不了。因为只要一个债权人申请,就可以进入破产程序。这样整个程序都可以向前推进。这在一定程度上解决了破产案件立案难的问题。

  记者:目前《破产法》对破产管理人的要求只有“勤勉尽责”四字,但是何为“勤勉尽责”并没有明确,债权人对破产管理人的不满也多基于此。应该如何明确破产管理人的职责?

  杜万华:破产管理人在破产重整乃至破产清算过程中,处于核心地位。当前破产审判工作效率不高,破产管理人队伍专业化、工作规范化程度不高是很重要的原因。

  我认为,破产管理人的基本职责首先是保障破产财产的安全。破产管理人接收破产企业后,无论采用什么方式管理,都要保证财产不流失不损坏。如果是破产清算,管理人还要负责财产拍卖,并向债权人分配拍卖所得。

  其次,管理人还要管理好破产企业的财产,做好企业财产的清理。在破产重整中,管理人管理破产财产还包括破产企业经营管理或者监督经营管理、督促企业破产重整计划的落实等工作。因此,这就需要管理人专门聘请管理人员或者监督原企业管理层对破产重整企业的经营。

  从实践来看,管理人不仅要懂法律与会计,还应当懂企业管理、财产管理等专业知识,否则很难适应工作。目前,中国的破产管理人还主要是律师和会计师,以后还应当吸收企业家等专业人士进入管理人团队,共同做好破产管理人工作。只有破产管理人队伍专业化、工作规范化,破产审判工作的质量和效率才能大幅度提高。

  记者:目前的破产重整案件中,破产重整管理人与债权人之间的争议较多,你认为破产管理人应该如何定位?管理人应该维护谁的权益?谁可以监督破产管理人?

  杜万华:破产管理人的职能实际是法官的助手,要与各利益相关方开展谈判,包括债权人、债务人和战略投资人。

  因此,我认为破产管理人应该是在维护债权人合法权益的基础上,平衡前述三方的利益。除了债权人之外,破产管理人还是要考虑原来的股东的权益,以及原有企业法人的利益,例如依法维护企业的法人财产权。

  债权人对破产管理人的工作当然可以监督,也可以提出具体的意见和建议。破产管理人也应向债权人会议报告工作情况。但是破产管理人不是债权人的聘员,不能仅仅对债权人负责,他还应对战略投资人、破产企业以及破产企业的股东负责,不能损害他们的合法权益。因此,破产管理人一定是中立的,应对整个破产财产负责,对各方当事人负责,对法院负责。

  破产管理人作为法官的助手,协调各方利益,所以应该是在法院、法官的指导下开展工作,向法院报告工作情况。法院在管理人工作的基础上,在依法平衡各方当事人利益的基础上依法做出裁定,管理人根据法院的裁定开展工作。

  因此,你所问的谁可以监督破产管理人,我可以明确地说,包括债权人在内的各方当事人可以监督,人民法院可以监督,破产管理人的行业管理协会即破产管理人协会也可以监督。除此之外,广大人民群众、社会团体以及新闻媒体等等都可以监督。

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