试论我国破产重整计划制度之完善

　　摘 要：现代破产制度由清算主义为主向重整主义为主转变，破产理念也由债务人利益保护为中心向债务人与债权人利益平衡保护为中心迈进。重整计划是破产重整制度的核心，也是破产重整制度成功与否的关键环节。重整计划制度具有重要意义，但目前我国破产重整计划制度存有一些缺陷，需要进行完善和改进。 

　　关键词：破产 破产重整 重整计划

　　重整计划制度可促使有破产可能性的企业尽快针对问题，清理债务，避免债务继续扩大和资产流失；又在实现企业资产最大化、保护投资者和债权人利益、保障与维护市场交易安全秩序等方面发挥着重要作用，成为现代破产法制度中不可或缺的一环。重整计划是破产重整制度成功与否的关键，也是破产重整制度的核心。 

　　一、 重整计划制度的意义

　　（一） 重整计划的程序意义 

　　要进行企业重整，必须制定重整计划。“重整计划是企业原管理层同其债权人和股权所有人间磋商而签订的合同。”详言之，重整计划指由管理人或者破产企业通过与债权人协商，制定具体方案，调整债权人、股东等利害关系人的切身利益关系，维持债务人继续经营，解决债务清偿问题，谋求企业再生为内容，须由债权人会议表决通过和法院批准的综合性协议。重整计划构建了债务人、债权人与股东相互间的权利义务关系，设定了旨在使公司获得挽救的各种措施。重整计划制度可为担保权人、享有优先权的劳动债权人、股东等相关所有权利人利益进行公平调整，拯救企业于经济困境之中，避免破产清算，而处于持续经营状态，同时实现债权人最大利益保护。“公司重整计划既是重整程序中各方利益主体通过协商彼此让步寻求债务处理的协议，也是他们同舟共济争取公司复兴的行动纲领，是贯穿整个重整程序的一条主线。”重整计划包含计划的制定、通过、批准和执行一系列程序法律机制，其程序制度对重整计划制定人的选择、关系人的分组及表决机制、法院批准计划的条件、计划执行人和监督人的选择、计划执行等事项的设计，都旨在促进整个重整程序的顺利开展，并在保证程序公正和效率的基础上，确保企业重整成功。可以说，重整成功不仅是重整程序的出发点和立足点，同时也是所有利害关系人的利益归宿和最大希望所在。重整计划正是通过鼓励各种符合程序要求的行为和事务，以及抑制种种违反程序要求的行为和事务，来实现其制度的预期目标。 

　　（二） 重整计划的实体意义

　　重整计划作为重整制度的核心文件，其包含的内容是多方利益主体平等协商的产物，体现了私法自治的精神。在意思自治的范围内，重整计划为所有权利人提供了获得公平对待的平台，保证了各利害关系人之间的利益平衡。同时，重整计划制度不仅仅着眼于包含在企业关系中的各方当事人的利益，而且着眼于企业在社会经济生活中的地位以及企业的兴衰存亡对社会生活的影响，从而废除私法与公法之间的传统界限，将私权本位与社会本位相协调，体现了现代社会公权力对经济的干预。重整计划制度不仅应保护债务人、债权人及股东等多个利益主体的权益，还应体现其追求的社会本位性，注重对社会公共利益的维护。在美国，负债企业如果希望继续运营，避免对其资产进行清算偿还债务，就必须根据《美国破产法》第11章的条款向破产法院申请重组及破产保护。 

　　二、 重整计划制度存在的问题 

　　（一） 重整计划遵循原则的模糊化 

　　《破产法》贯彻了市场经济理念，其第 1 条规定了立法宗旨，即 “规范企业破产程序，公平清理债权债务，保护债权人和债务人的合法权益，维护社会主义市场经济秩序 ”。但在长达 12 章共 136 条的法律文本中并没有明确其价值理念，更没有明确规定重整计划应遵循的原则内容，在实际应用中，其原则、理念导向渐趋模糊化，反而易引发破产法适用指导思想的不协调。实践中，通过《破产法》对债务关系进行调整而间接实现市场经济调控作用，但不能将其理解为制定《破产法》的根本原则与理念，更不能以此来说明重整计划制度具有明确的原则。重整计划法律程序缺乏债权人最大利益保护、公平对待等原则的规定，模糊化的重整计划原则和理念必然导致重整计划的不完整、 不可行， 甚至促成了重整计划的低效率和负效应， 加重其他社会负担， 如生态环境的破坏、职工权益的剥夺等。

　　重整计划制度执行过程遵循的法律原则和基本理念也是模糊的。根据《破产法》第 27 条规定，自人民法院裁定债务人重整之日起至重整程序终止为重整期间。我国《破产法》只规定重整计划的内容与程序，明显忽略了重整计划程序过程应有的立法理念和运转原则，且对重整计划实施的基本原则和重整计划成功实施后的利益平衡理念都处于空白化或模糊化的状态。破产计划实施过程中充满了实际的和潜在的利益冲突，如何博弈并重新进行利益分配需要简洁的法律原则和清晰的重整理念指引。 

　　（二）重整计划制定主体的单一化

　　债务人或管理人是重整计划制定的主体，我国《破产法》第 80 条规定：“债务人自行管理财产和营业事务的，由债务人制定重整计划草案。管理人负责管理财产和营业事务的由管理人制作重整计划草案。”可见，我国实行“谁管理谁制定”原则。由于债务人企业对本单位经营状况比较熟悉，对于经营过程中存在的问题及其解决方案，债务人积累了广泛的经验。债务人提出重整计划能较全面地考虑企业所存在的各种情况，包括企业高层领导或高管人员的调整、职工的安排、设备的更新以及产品的销售和处置等。同时债务人对公司债务清理的情况也最清楚，能根据各类债权人的特点，分别对待、灵活处理，确保各方都能较满意接受重整计划，因而重整计划方案更加符合实际，更具有针对性和可行性。

　　《日本破产法》规定债务公司、已进行申报的更生债权人和更生担保权人及股东，都有权在法院规定的期间内提出重整计划草案。《美国联邦破产法》第 1121 条中规定了债务人和在一定条件下的任何利害关系人，包括破产受托人、债权人委员会、股东委员会、债权人、股东均可提出重整计划。可是，我国破产重整计划的制定主体单一化，没有考虑到其他利害关系人的利益，如法律没有赋予债权人、股东等提出重整计划的权利。以债务人为主体提出重整计划能最大限度地提高重整程序的效率，尤其是提高实现企业复兴的成功率，但在保证公平清偿方面存在一定的风险；以管理人为主体提出重整计划草案更有利于公平受偿，但在实现企业复兴方面，效率明显较低。我国《破产法》第 70 条虽然规定了“占债务人注册资本十分之一以上的”出资人可提起重整申请，以及第 2 条第 2 款规定，债权人在“债务人不能清偿到期债务的”，可以向法院提出对债务人进行重整的申请。但该法第 79 和 80 条却将提出和制定重组计划草案的主体范围限定为管理人和债权人，这将导致在出资人提出重整申请时可能会出现管理人或债务人不积极制定重整计划草案的情形，影响重整的顺利进行。这也是重整计划制定的权利主体缺乏灵活性和多元化所致。 

　　（三） 重整计划程序过程的复杂化

　　我国的重整计划程序过于繁琐，破产事务相对复杂，不利于重整计划制度效率的发挥。重整计划过程明显呈现出司法权干预多、限制权利人权益多、执行成本高、难度大的特点。复杂的重整计划程序增加了高昂的管理费用，使负债累累的大型企业对进入重整产生了恐惧和担忧。重整计划可以调整具有不同性质和优先权的权利人利益，因此在分组表决程序中,表现出极强的复杂性和专业性。担保物权的行使受到限制，但在表决重整计划时，有担保的债权人与无担保的债权人分为不同的表决组。假如这两类债权人不单独分组，按照表决规则，有担保的债权人之债权不够大时，有可能被一般债权人所损害，这样作出的决议就可能非常不利于担保债权人的利益保护。

　　法院在批准重整计划前，我国《破产法》对是否应该广泛征求相关利害关系人的意见并没有作出相关规定，这是重整计划立法中的一大憾事。其实，债务人对管理人或相关利害人提出重整计划发表意见是有利于各方利益保护的，便于重整计划的顺利进行。我国《破产法》对法院在正常条件下批准企业重整计划的条件没有作出相关规定，这易导致法院正常批准重整计划权利的滥用， 危害债权人为核心的各方当事人的权益。另外，在重整计划程序过程中，最容易发生损害债权人利益又缺乏完善救济渠道的环节就在法院对重整计划草案的强制批准阶段，尤其是法院的强制批准在企业背后往往受到地方政府的不当干预。

　　我国《破产法》第 89 条规定，重整计划由债务人负责执行，显然重整计划执行采用债务人执行模式。即使原重整计划草案是由管理人负责制定的，在法院批准之后也要由债务人负责执行。这种模式存在一些明显的弊端和不足。在债务人出现财政危机的情况下，由债务人继续管理营业会加剧债权人对债务人的不信任，会加剧债权人与债务人的对立。另外，债务人管理层的目的在于维持对企业的控制而不是债权人利益的最大化。因此，债务人管理层在管理经营中可能存在欺诈的行为，由此损害债权人利益。此外，重整计划执行情况报告直接关系着债权人利益的保护，管理人或债务人仅向人民法院提交监督报告明显忽视了对债权人利益的保护。我国《破产法》对债务人执行重整计划的过程中如何实施有效监督，尤其是如何尽职尽责履行保护债权人利益的义务并没有作出具体规定，有待进一步完善，应明确重整计划执行过程中监督制度的具体设计。此外，目前立法将全部监督权力交由管理人行使，没有规定债权人方面对债务人的监督制度，不利于债权人的利益。 

　　三、 重整计划制度完善与改进的建议 

　　（一） 重整计划遵循的原则应具明确性 

　　1.重整计划制度应贯彻公平与效率理念。确立重整计划制度的立法理念，这是制定和执行重整计划的前提和基础。重整计划制度的制定、表决和批准等程序实际上体现了各方利益主体之间的利益平衡与协调，给予相关利害关系人以特殊保护，凸显重整计划的公平正义理念。由于重整计划过程涉及到层次不同且复杂的利害关系人，对于不同层次和性质的利害关系人法律赋予其不同权利内容，因此，对不同性质和不同层次的债权，应进行不同的利益平衡，对同一性质和层次的债权平等相待，即达到了所谓公平和公正的法律理念。重整计划对不同组别的人作出区别对待，对于同一组别的债权人作出相同的对待，更能保证不同组员拥有实质上相同的权益，更能体现公平原则。以债权额和人数为基础确定的双重标准分组表决结果的方式为不同种类债权人提供了公正良好的程序保障机制。       

　　破产重整计划制度的设计是否符合效率原则直接关系到重整程序能否被各方当事人所接受，重整计划应以效率为基本准则，即效益最大化和成本最小化。重整计划程序的效率也是重整计划制度追求的法律理念，在法院强行批准重整计划过程中得到全面体现。在各表决组未能一致通过重整计划时，如果法院还不动用强行批准权，就可能会造成企业资源的耗费、程序的拖延，甚至重整的荒废。相反，如果法院依法行使强行批准权，就会大大节省时间，节约企业有限的财产和资金，尽快实现企业重建，从而最大化地实现重整效率，体现效率优先兼顾公平的重整计划理念。重整计划程序过程中的效率理念受到多种因素的影响。根据我国《破产法》第 27 条的规定，债务人是否负有勤勉尽责、忠实执行职务的义务，将直接影响整个重整计划程序的效率和成败。 

　　2.重整计划制度应遵循多样化法律原则。在重整计划制度的制定过程中应遵循公平合理原则、条件平等原则、切实可行原则、“谁管理谁制定”原则等。公平合理原则要求重整计划既要照顾债权人的利益，又要照顾股东的利益，体现了《破产法》追求社会公平的目的。条件平等原则要求同类权利人必须平等对待，而不能实行区别对待，不论同类债权形成的时间先后顺序，也不论债权数额大小。切实可行原则要求制定出来的重整计划必须切合情理易于执行，若不切实际，则将导致重整失败乃至走向破产。“谁管理谁制定”原则则要求，重整计划的制定人是由管理主体决定的。 

　　根据我国《破产法》规定，法院在强行批准重整计划时必须符合债权人最大利益原则、公平对待原则和绝对优先原则。债权人最大利益原则保证每一个反对重整计划的债权人，在重整方案中至少能获得他在清算程序中可能获得的清偿，该原则是为了保护这些对重整计划草案持反对意见的少数派。公平对待原则，即处于同一优先顺序的债权人必须获得按比例的清偿，它不适用于某一组内持反对意见的人，而只适用于持反对意见的表决组。绝对优先原则适用于享有不同优先顺序的债权人，其含义为：如果任何一组债权人反对重整计划草案，该重整计划就必须保证，只有这个组的成员获得充分清偿后，在优先顺序上低于这个组的其他组才可以获得清偿。另外重整计划必须保证，在这个组获得充分清偿之前，优先顺序高于这个组的其他各组不能获得超过其债权数额百分之百的清偿。也就是说，优先顺序在重整计划程序中对那些持反对意见的组同样适用。

　　（二） 重整计划的制定主体应具灵活性   

　　关于重整计划的制定主体，世界各国和地区立法主要采取单一制定主体模式、多元制定主体模式和折中制定主体模式等三种方式，多元化制定主体模式为国际发展主要趋势。重整计划的制定主体具有以下特点：其一，债务人、债权人、管理人以及股东等利害关系人通常为重整计划的制定主体，主要以债务人或管理人为中心。其二，债务人企业的管理层或所有人在计划的协商与制定中亦具有重要作用，他们最熟悉企业的经营业务，最有可能制定出可行的重整计划。其三，法律规定的重整专门管理人（如律师、会计师等）可以在计划拟订过程中提出自己的意见。其四，大多数的债权人通常对于有关他们债权的待遇条款和其他有关企业重建的重要事项（例如财产的出售、管理人员的变更等）有权参与讨论与协商。同样，债权人会议和其他重要的利害关系人在计划的协商中也应当扮演重要的角色，除了参加协商程序外，债权人有权单独提出一项重整计划。    

　　重整计划的制定主体应当具有灵活性，不能绝对地实行单一化、多元化或者这两者的折中。比较科学可行的办法就是依据“谁管理谁制定”原则，同时结合其他利害关系人参与、协助提出和制定重整计划方案，这不仅突出了重整计划制定主体的广泛性，还强调其灵活性。如在债务人管理财产和营业事务的情况下，以债务人为主，管理人协助、监督提出和制定重整计划； 在管理人管理财产和营业事务的情况下，以管理人为主，债务人参与、协助提出和制定重整计划。由管理人负责重整事务及计划制定任务的同时，要建立相应的激励机制，一方面防止其怠慢之心，另一方面还可保持其客观、超然的立场。因为单独由债务人或管理人提出和制定重整计划，虽然能发挥他们对自身业务情况熟悉和专业知识的优势，但是债务人或管理人制定的重整计划难以获得债权人的信任和支持。另外，管理人由于缺乏对债务人的了解，其制定出的重整计划也难以使重整计划保持科学合理、公平公正及顺利执行。目前，参照其他国家和地区破产法律规定，我国重整计划制定主体的单一性需要向灵活性转变，应适当增加重整计划提出和制定主体的种类和范围，不应仅局限于重整期间的管理和营业事务主体，还应该允许其他利害关系人如出资人、债权人等也可以向法院提出和制定重整计划；不论管理和营业事务主体是否能及时提出重整计划或其重整计划是否合理，都应该扩大其制定主体的范围，增强制定主体的灵活性。“企业重整涉及多方主体的利益，重整计划提出主体的多元化有利于多方之间的利益平衡，立法应当赋予持股 10%以上的股东制定并提交重整计划草案的权利。”这更有利于充分调动出资人、债权人等利害关系人参与重整计划的积极性，有利于重整计划的顺利通过和执行。 

　　（三） 重整计划审批程序应体现合理性 

　　1.重整计划审批程序应体现相关主体利益平衡。重整计划制度设计中着重体现当事人“意思自治”和法院“积极干预”之间的平衡度，更多强调的是社会整体利益的保护。破产重整计划其实就是在法院审查监督下破产重整债权人、债务人利益相互博弈的结果，也是法院通过平衡企业法人、社会等各方利益实现社会利益最大化的结果。一般说来，在重整计划过程中股东权应较债权先行让步；普通股权应较优先股股权先行让步；无担保债权应较担保债权先行让步。仅股权让步而债权不让步固然可行，但仅债权让步而股权不让步的计划，则有失公正，不能实现相关利益主体的利益平衡。在重整计划程序执行过程中，应以建立效益最大和成本最小的价值判断标准；重整计划制度自身成本较大，重整计划顺利执行即达到了重整计划草案所定目标；一旦重整计划不能执行，损失将极其惨重，应立即采取行动，终止重整计划程序，以避免造成更大的损失。建立重整计划强制批准制度，既能保证债权人利益最大化、债务人重整成功，又能取得社会利益、企业利益、个人利益的综合平衡，体现债权人私法自治和司法干预相结合的精神。 

　　2.重整计划审批程序应体现程序的不断完善。我国的重整计划制度程序应该逐渐修改完善，尽量使其变得简洁、易于执行，有利于重整计划制度公平执行。德国的破产法对破产计划制度程序规定相对较为简单，先由债务人或破产管理人提出破产计划方案，然后由法院确定讨论和表决期日以及审查期日，并且审查期日可以与讨论和表决期日进行合并。待破产计划经债权人分组讨论通过并经债务人同意后，再交由法院认可就可进入破产计划的执行阶段了。德国的破产计划赋予了当事人更大的意思自治权。我国重整计划制度应在程序规定方面进行简化，内容设计及执行方面进行翔实细致的规定，如规定债权人在重整计划中的法律地位，增加法院审查认可计划内容的标准等。

　　在表决重整计划时，应把债权人和股东分成不同的组进行表决，其主要理由也就在于遵从《破产法》的公平理念，目的在于保护担保债权人和其他利害关系人利益，以示不同债权人、股东之间的差别。基于实体法赋予各债权人权利内容的不同，“对在实体法上具有同一性质的债权人平等的对待，而不同性质的债权人则根据其差异来对待的做法是符合公平理念的。而且，在依照公平理念认为合理的范围内，就实体法上具有同一性质的权利之间待遇也允许有差异。”    

　　法院在批准重整计划前，通知所有利害关系人，特别是对重整计划持反对意见的利害关系人，通过举行听证会或开庭审理的方式，给各方对重整计划所涉的权益调整等充分发表意见的机会，并且在必要时可以聘请有关专家发表意见，弥补法院商业判断知识和经验的不足，这是一种体现程序公正的制度安排。在法院正常批准重整计划条件下，应该作出相关条件的法律规定。首先，应该明确企业重整计划是否符合法律规定，审查重整计划的内容和程序是否合法，是否体现公正与效率。其次，企业重整计划是否善意，即是否使用了法律禁止的手段或欺诈不公的方式作出。最后，企业重整计划是否符合债权人最大利益原则、是否可行。如果拒绝接受计划的人能证明他在清算程序中会得到更多金额，则该计划就不符合债权人最大利益原则而进入清算程序。在法院强制重整批准过程中，必须严格把握对重整计划草案强制批准的条件及程序，做到依法强制批准。 

　　在重整计划执行过程中，管理人或债务人除了向法院报告重整计划执行情况外，建议其还应向债权人会议提交监督报告或重整计划执行情况的书面材料，这种报告或书面材料的时间还应早于人民法院，以确保债权人会议的决策地位以及人民法院居中裁判的角色定位。根据我国《破产法》第 68、69 和 73 条的相关规定可推知，在重整计划程序过程中，债权人委员会应当也可以监督代行管理人的职权。债权人委员会既是破产清算与重整程序的权利机构又是监督机构，在重整计划过程中应当具有监督权。在管理人之外增加债权人委员会对债务人实施监督，既有助于防止债务人损害债权人和其他关系人的利益，也有助于对债务人的信任，有助于债权人与债务人的合作。