清理僵尸企业过程中如何防止新的产能过剩

　　作者简介：

　　李斌，浙江智仁律师事务所高级合伙人，重整重组部首席律师，杭州市律师协会企业重整与清算专业委员会副主任。

　　王培培，浙江智仁律师事务重整重组部主办律师，杭州市律师协会企业重整与清算专业委员会副秘书长。

　　【摘要】习近平总书记在最近一次关于经济改革的讲话中指出，供给侧结构性改革的重点，是促进产能过剩的有效化解，促进产业优化重组，降低企业成本。由此可见，目前所提出的供给侧结构改革的重点是运用产业结构政策和产业组织政策化解产能过剩问题。自2014年浙江省提出要“依法处置‘僵尸企业’盘活存量资产”的政策后，各地政府法院都积极开展了清理僵尸企业的工作，仅2015年一年浙江省各级法院共受理企业破产案件619件，其中的清算案件是470件左右，重整案件是148件。伴随着僵尸企业清理工作的不断开展，与之有关的问题也相继浮现，如所谓的维稳式重整、掠夺式重整以及程序空转式重整等。在去年12月份召开的第八次全国民事商事审判工作会议上，最高法院民二庭杨临萍庭长曾提出重整主要适用于一些比较大的企业，要防止重整制度运用不当导致新的产能过剩现象。本文就清理僵尸企业过程中如何防止新的产能过剩问题为出发点谈谈个人看法。

　　【关键词】僵尸企业  产能过剩  去产能  重整程序  程序空转式重整  二次破产  分类处置

　　一、产能过剩概念及表现

　　产能过剩，通俗理解的意思就是指某一行业以固定资本、劳动力、原材料等要素投入在一定技术水平下的最佳产出，超过了由市场需要决定的实际产量的状况。在经济学领域中，产能过剩主要是指由于受到社会总需求的限制，经济活动没有达到正常限度的产出水平，从而使资源未得到充分利用，生产能力(或称产能产出)在一定程度上出现了闲置的现象。①概括来说就是在某一时期市场出现供过于求的现象，本文对供过于求的界定不做赘述。理论上说，某一行业的产能过剩主要体现为以下三个方面：一是产品价格相对下滑；二是企业盈利能力大幅度下滑，亏损企业增加；三是行业供给超过了行业需求。由于产能过剩为市场化概念，以上三个对相互间联系的认定并非绝对的一一对应关系。3月11日周小川行长在全国政协十二届四次会议分组讨论时强调“依靠法制的正式渠道在解决产能过剩和企业重组问题方面，依然任重道远”。诚如其所述，依靠破产制度推动僵尸企业的清理工作，仍然仍重道远，尤其是在破产重整程序之中，如何有效的防止新的产能过剩问题的产生仍是一大难题。

　　二、清理僵尸企业过程中可能造成的产能过剩

　　（一）行政方式的兼并重组可能造成的产能过剩

　　去产能是做减法，对地方来说存在着意愿不强、动力不足的问题，很多地方政府虽然立下了目标，但是也可能从政绩影响及人员安置等方面考虑而继续走行政方式兼并重组的老路子。行政方式的兼并重组主要出现在钢铁、煤炭、水泥等较大的生产行业，这类行业亏损面大，资产又不容易处置，找到合适的重组方更非易事。这就有可能采用行政方式的兼并重组，例如几家大的企业合并组成一个集团，但是主营业务、产能和生产线并未作出任何整合或革新，这就容易造成新的资源浪费及产能过剩；或者僵尸企业被以行政方式交给好的企业搞拉郎配，即使给了一些政策和资金的优惠，同样不能从实质上改变产能过剩的现象，还有可能导致好的企业被拖垮。这次清理僵尸企业的过程中，要少行政方式的兼并重组，以市场化手段为主，尽量走破产程序。 

　　（二）清算过程中可能造成的产能过剩

　　僵尸企业中很大一部分为国有企业，具有规模效应强，破产所造成的影响巨大的特点，故政府在处理该类企业问题时会有所顾忌。当下政府主张要将供给侧改革与国有企业改制相结合，重点清理国有僵尸企业。但国有僵尸企业的形成多是复杂的历史原因及现实原因导致的，故其清理工作的开展具有极大的难度且需耗费大量的人力和时间。尤其在清算制度中，企业的大量资源需要进行拍卖变卖，而这一长期的变现过程将导致留守人员的长期留用和原有优势资源的继续占用，故清理僵尸企业腾笼换鸟的目的不仅难以实现，反而会进一步加剧原有的产能过剩问题。 

　　（三）重整、和解程序中可能造成的产能过剩

　　重整、和解程序中新的产能过剩问题主要表现为以下两种类型：第一是程序空转式重整现象；第二是二次破产现象。

　　程序空转式重整是指在多重整少清算的思维影响下，法院在企业破产时对无重整价值的企业裁定适用重整程序，但案件的推进仅是披着重整的外衣并未获得实质性进展。该类现象可分为重整程序终结前和重整程序终结后两大类型。第一种类型中产生程序空转的主要原因是由于该类企业无重整价值，难以引进投资者。其主要表现为程序难以进一步推进，工作长期滞留于一个阶段，案件未获得实质性进展。在此情况下，资源释放重新配置的目的难以实现，且在很大程度上延长了企业的处置周期，产能过剩问题难以得到实质性解决。第二种类型中程序空转式重整的主要表现为重整计划草案已由法院裁定批准，但难以落实执行。发生该现象主要有以下几点原因，第一，法院适用重整计划强批权，债权人抵制情绪较强，执行难度较大。第二，重整投资方资金未及时到位，导致重整计划难以实施。第三，新企业因现实原因难以完成交付，且无力执行重整计划。该情况下企业仅仅是有重整的外壳，无法根本上解决产能过剩等问题。

　　二次破产现象是指新企业已完成重整且重新运营，但是因自身原因重新破产或因集团企业破产影响而再次破产的现象。其产生的主要原因有以下几点，第一企业因资金链、供应链或者其他经营问题导致其难以维系经营，第二重整投资方参与重整后，新企业实现经营，但受投资方企业经营影响，新企业无法维系经营。不论以上哪一原因造成的二次破产，均极大的浪费了重整期间所投入的资源。除此之外，新企业若仍以原经营业务继续经营，则供给侧改革，资源重新分配均毫无疑义，仅仅是企业规模做大，并未实现生产类型、生产技术、企业结构的本质革新。这样不但不能缓解产能过剩的现象，反而进一步加剧产能过剩问题。

　　三、如何防止新的产能过剩，真正做到去产能

　　（一）政府要制定相应的政策标准，做好统筹协调，分类处置

　　中央对这次清理僵尸企业去产能的态度很坚决，已经出台多个文件，涉及财税、金融、职工安置等方面。政府要进行顶层设计，针对不同行业、不同地区确定“僵尸企业”的类型标准，确定不同“僵尸企业”的退出路径重组方式，要清理退出一批、重组整合一批、创新发展一批。在此基础上，发挥好政府部门对金融资本的协调作用，协调好各金融部门、企业等的对接问题，参与协商解决债权、债务等，建立银行、企业、战略投资者等之间的信息平台，以便金融机构能及时、全面了解企业资产、负债方面相关信息。

　　为应对僵尸企业的清理工作，各地都相继地成立了临时性的处置机构，这些机构对进一步防范和化解企业资金链风险工作起了极大的积极作用，为各地经济和金融风险平稳释放做了较大贡献。但笔者认为，防范和化解资金链风险问题不宜过分强调帮扶和救助，在这一问题上，政府应根据案件实际情况进行分类处置。对于产能过低、明显救助无望的企业，应及时启动破产清算程序；同样，也不宜过分强调资源的整合硬行拉郎配实现重整，导致新企业产生新的产能过剩问题，并不同程度的面临二次破产的风险。

　　（二）法院立案审判时要避免程序空转式重整，慎用重整计划强批权

　　中央虽曾在经济工作会议上提出“应多重整少清算”，但在僵尸企业的清理过程中，不宜将案件重整率作为衡量工作好差的目标。首先，重整程序推进过程中应根据实际情况及时调整，不能单纯得为重整而进行重整。做到以上要求需要法院做到对不宜立为重整案件的案件或不符合重整原因的案件及时适用清算程序，避免程序前期出现空转式重整现象。其次，重整程序推进过程中应强化期限理念，对在法定限期内不能通过重整计划的案件及时转为清算程序，防止为重整而无谓延长破产程序的时间，从而损害债权人的利益。最后，重整程序表决后，对该案件重整计划草案是否适用强制批准制度，法院应审慎考虑，着重关注企业重整后的经营方案和计划。对经营方案不具有可行性的案件，法院应慎用强制批准权，对经营计划可能导致产生新的产能过剩的，要禁用强制批准权。对于可适用强制批准权的案件，法院及管理人应有重整人关于后续产业方向和经营方针的书面承诺，加强对后期经营事项的监管，从而防止重整后产生新的产能过剩问题。

　　（三）金融机构面对僵尸企业可以分类处置，实施不同的金融政策

　　处置僵尸企业要有效引导和利用金融机构，分类实施不同的金融政策。对于没有任何发展空间的企业，让其通过破产渠道退出市场，不再提供金融支持；对那些核心业务仍具有发展前景，仅仅是融资出现困难的“僵尸企业”则给予有效的金融支持。对一些关系国计民生的行业可以实施专业金融扶助政策等。针对不同资产要采取不同处置方式，对“僵尸企业”产权进行分割，剥离无效资产，通过市场化方式，使其有序退出；尽可能盘活一部分有价值的资产，对其进行重组。金融主体还要积极参与企业的经营和管理，对“僵尸企业”进行监督，建立健全止损坏账应对机制，提高金融机构应对“僵尸企业”破产的能力。

　　（四）去产能要看长远利益，不能因为市场的本能而反反复复

　　我国提出供给侧改革，清理僵尸企业是从市场经济的长远角度考虑。在清理僵尸企业过程中，虽然有很多困难和连锁反应，但是只要坚持，就会优化经济结构，使我国的经济健康稳定发展。在去产能过程中，短期内市场会产生本能反应，例如近期出现的煤炭、钢铁等的复产潮，这是由于短期内市场的供应减少产生的价格反弹，短期的供求形势无法根本性的改变行业的结构，持续时间也会很短。甚至一些企业只是暂时关停，没有真正做到去产能和资源整合，仍旧等待政策和资金支持。如果没有计划任由这些行业的大小企业伺机而动，将会导致去产能成为空话，进一步造成资源的浪费和经济结构的恶性循环。因此，在去产能过程中，政府要统筹规划，加强指导监督，不能因为短期利益而忽视长远目标。

　　【结语】

　　综上，新的过剩产能主要还是在重整或重组程序中产生的，主要参与重整或重组程序的是法院及管理人，建立专业的破产审判庭和优质的管理人队伍尤为重要。只有法制人员健全了，才能发挥我国企业破产法的应有作用，以经济政策和法律程序相结合，完成清理僵尸企业优化经济结构的长远目标。

　　注释：

　　①韩高国、高铁梅、王立国、齐鹰飞、王晓姝，《中国制造业产能过剩的测度、波动及成因研究》2/14。