关于清理民营市场主体“僵尸户”的调查与思考

　　作者：

　　沈德胜，日照市工商局。

　　付群，日照市工商局。

　　近几年特别是自2014年3月1日以来，按照中央和省市部署要求，日照市工商局精心组织、周密安排，进一步创新服务方式，优化服务举措，扎实稳妥推进商事制度改革，营造了宽松平等的市场准入环境，极大地激发了群众投资创业热情，2013年至2015年日照市民营市场主体①以每年3万户左右的速度递增。但民营市场主体登记后未开业、长期停业、未参加年报、通过登记的经营场所无法联系（俗称“僵尸户”）的现象同时存在，无法如实反映实体经济发展情况。2015年，日照市各区县工商局、市场监管局通过排查辖区内民营市场主体存活情况，督促引导大量“僵尸户”办理营业执照注销手续，取得了一定成效。

　　一、清理“僵尸户”开展情况

　　日照市各区县工商局、市场监管局结合年报公示工作，对全市民营市场主体进行了逐户调查摸底，梳理出详细的“僵尸户”清单，通过研究清单发现个体工商户因准入门槛低、登记方便、经营灵活，发展迅速。截至2015年底，全市共有个体工商户120135户，占市场主体②总户数的72.85%。伴随着个体工商户总量的不断增加，相应的“僵尸户”在各类登记市场主体中占据了较大的比重，在梳理出的“僵尸户”总数中个体工商户占到了93%；而个体工商户退出门槛也低，不需要公告登报，填写注销申请书、缴回营业执照正副本即可办理注销。针对全市个体工商户“潜在僵尸户多、退出途径简单”的特点，2015年日照市工商局对个体工商户中的“僵尸户”进行了集中清理，对未开业、长期停业、查无下下落的经营户，分类引导其主动办理注销登记，全年共注销个体工商户29054户，是2014年注销户数的6.4倍，这些注销的个体工商户98%是“僵尸户”，使“僵尸户”的数量得到有效清理。

　　二、清理“僵尸户”工作措施

　　一是加强组织领导，提高思想认识。为确保清理工作取得实效，日照市工商局高度重视，抽调人员，主动作为，加强对清理工作的领导，定期了解基层开展清查工作中遇到的困难和问题，及时采取措施解决。注重认真学习有关文件，提高思想认识，明确排查工作中的重点与难点，合理的分配工作任务，及时有效的完成各项排查工作。

　　二是强化宣传引导，树立诚信意识。以年报公示工作为抓手，充分利用报纸、电台、电视台、网络等不同媒体优势，采取连续报道、跟踪报道、专题报道、局长访谈等形式，对年报公示制度内容以及未履行年报对个人信用的影响等进行宣传。通过进单位、进社区、进村镇等方式，深入农户、田间地头，面对面的发放宣传资料、宣讲诚信经营。使个体工商户知悉正常年报公示工作的重要性以及停业办理注销的重要性，使其越来越来重视个人信用管理，主动选择申请办理注销手续，以避免纳入经营异状态③，从而避免个人信用受到影响。

　　三是摸底走访出清单，分类处理出成效。充分发挥基层组织力量，细化工作分工，对未正常开展经营活动的个体工商户按照各种情况列成四类清单，一类是通过登记的经营场所或经营者住所无法取得联系的、二类是登记后超过6个月未开业的、三类是长期停业、歇业的、四类是未参加年报的，依托基层协管员的协助，对辖区内各村清单中的个体工商户进行定期检查与反馈，确保清单的准确性。对清单上个体工商户坚持引导其主动注销的原则，在排查过程中，工作人员随身携带注销申请表，发现个体工商户不再经营的情况属实，告知经营者办理注销所需要的材料，现场在手续完备的情况下当场帮助予以注销；对查无下落的经营户，在村委公告栏发布公告，督促主动到工商所（市场监督管理所）办理注销手续。

　　四是争取党委政府支持。由于工商所（市场监督管理所）内工作人员太少，排查摸底任务艰巨，工商所（市场监督管理所）积极跟当地党委政府分管领导汇报，争取到党委政府的支持，将整理好的各社区市场主体排查表交给党委分管领导，由党委分管领导召开社区书记会议，全面安排部署该项工作。

　　三、大量“僵尸户”产生原因

　　一是主观不重视，法律意识淡。各级政府积极引导发展民营经济，出台了税收、金融、财政等多方面优惠政策，掀起了办理民营市场主体的热潮，随之也出现了一些套取国家相关扶持资金和办理银行贴息贷款的经营户，而这类市场主体登记后往往是不开展经营活动的。例如：很多农民专业合作社办照的初衷只为能享受优惠，真正正常经营的较少，农民专业合作社的成员绝大多数是农村村民，经营者普遍文化水平偏低，一些经营状况不好的业主或者早已停业的业主，主动去办理注销登记的意识非常欠缺。

　　二是政策有变化，行业有限制。过去岚山区和东港区烟花爆竹行业需要办理有效期限为一个月的临时营业执照，有效期届满后经营户未予以注销。2011年11月1日《个体工商户条例》颁布实施之前营业执照有效期为4年，有效期届满后当事人未及时办理变更手续，反而又另外办理了新的营业执照，从而导致一个体经营户名下有多个营业执照的情况。2015年日照市创城开展拆违建综合整治工作，使部分个体工商户不再经营，但也未申请注销。某些行业已被政府清理，如塑料颗粒行业，当事人已转行，但未办理注销手续。

　　三是流动性、季节性经营户多。个体工商户具有流动性、季节性经营的特点，之前办理了大量集贸市场个体户、挨乡串村的流动个体户以及车辆运营个体户，有的早已停止经营，但未办理注销手续。例如：莒县之前办理了4088户从事送货上门服务的个体营业执照，通过与县交通管理部门核实，这些车辆现在都是黄包车、报废车，已不允许上路了，但未办理注销登记手续。

　　四是注销较复杂，退出不容易。私营企业和农民专业合作社注销程序由于牵涉部门多、历时时间长，程序依然比较复杂，企业需要先成立清算组，再到工商部门做清算组备案登记，备案登记后在报纸上进行公告，清算组对公司债权债务、税款等进行清理，公告满45天后才能到工商部门办理注销登记。有些名存实亡的想注销，但公告费用又较高，导致许多市场主体既不运营，也不主动注销，而如果进行破产清算，其过程可能持续数月，公司法定代表人在此期间及破产注销未满三年内，不得成为新公司的法定代表人或高管，对多次创业形成障碍，让创业者两头为难。

　　五是考核政策的影响。省政府对各市市场主体数量及增长率科学发展综合考核，市区县政府分别将“市场主体数量及增长率”纳入对区县、乡镇政府的综合考核，导致个别乡镇政府为追求考核名次，办理了一部分空挂营业执照，市场主体数据夹杂了一些水分，其中以个体工商户最为严重。

　　四、“僵尸户”存在的危害

　　一是名称资源占用。大量僵尸户的存在，占用了一部分名称资源，新开业业户无法使用该名称，同时，使得工商部门在名称核准时，增大了工作量。

　　二是统计数据有误。僵尸户的存在，实际不再经营，但工商部门在做数据统计时，仍然登记在册，对统计报表造成了一定的干扰，容易出现数据失误，对政府决策造成偏差。

　　三是降低年报公示率。由于僵尸户名存实亡，在年报期间，无法联系到该业户，则无法进行年报，这是年报公示率低的一个主要原因。

　　四是社会资源占用。停业的民营市场主体不从事生产经营活动，却占有国家大量的金融扶持、税收减免、用地优先等政策资源。不仅影响要素资源配置，也不利于精准支持民营经济发展。

　　五、清理“僵尸户”政策背景

　　一是国家政策引导。长期以来“僵尸户”一直是困扰工商部门的顽疾，根据现行相关法律法规规定，市场主体的退出需要其主动到工商部门申请注销登记，而“僵尸户”大多是通过登记的经营场所无法联系、通过登记的电话无法联系或者不愿意主动注销的民营市场主体，对此缺乏有效的清理制度机制保障，导致同类经营主体越积越多，形成数据库冗余，影响到政府对市场情况的判断。2014年6月4日，《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》（国发〔2014〕20号）中要求完善市场退出机制，规定：国家工商总局负责“简化和完善企业注销流程，试行对个体工商户、未开业企业以及无债权债务企业实行简易注销程序”，此文件的出台，使“僵尸户”退出有了顶层指导。

　　二是企业简易注销试点情况。国家工商总局于2015年4月30日印发《工商总局关于同意上海市等部分地方企业简易注销改革试点方案的批复》（工商企注字〔2015〕60号），决定在上海市浦东新区、江苏省盐城市、宁波市、深圳市等4地开展未开业企业、无债权债务企业简易注销试点。2015年9月2日，印发《工商总局关于进一步推动企业简易注销改革试点有关工作的通知》（工商企注字〔2015〕142号），同意天津市、内蒙古自治区、浙江省、江西省、广东省、广西壮族自治区、沈阳市等7省（自治区、市）在继上海等4地之后开展企业简易注销改革试点。各试点的简易注销方案虽然不尽相同，但均从采取简化注销登记材料、创新公告方式、减少注销流程等举措，减少了企业注销成本，压缩了企业注销时间。

　　三是个体工商户简易注销试点情况。2015年4月1日，国家工商总局明确重庆市永川区、上海市浦东新区、江苏盐城市、浙江宁波市四地开展个体工商户简易注销登记试点工作。通过减少个体工商户注销登记材料、拓宽注销途径、增加注销方式、以及针对未开展经营活动的个体工商户实施强制注销等方式，简化了个体工商户退出机制。

　　六、清理“僵尸户”问题建议

　　一是完善社会诚信体系，加大信用约束力。目前全国开展的简易注销试点虽然简化了企业注销的办事环节和流程，降低了企业的注销成本，提高了企业办事效率，但可能影响到交易安全。运用简易程序办理注销登记，说到底，简化的只是材料提交方式，简化的只是内部审核环节，并不是说企业可以不用去通知债权人不用办理注销清算了，其实该清算的照样要清算，该公告的照样要公告，只是企业登记机关不去审查这些证明材料罢了。但是当前社会诚信体系尚不健全，企业信用信息系统尚不完善，企业的诚信经营观念还未深入人心。如果单靠企业的自觉行为，那么不排除部分不良企业通过简易注销程序来逃避债务，从而影响到市场交易安全，不仅有关当事人的合法权益难以得到有效保护，审批人员的履职风险也被放大。建议依托企业信用信息公示系统，进一步整合人民法院、税务、银行等部门的企业信用信息资源，将企业失信行为与相关责任人的个人信用信息关联，加强制定信用“黑名单”，限制贷款、投资和高消费行为，形成信用威慑。

　　二是加强立法保障，控制风险。目前全国进行的个体工商户和企业简易注销客观上突破了现行法律法规规定，比如，企业解散后需在报纸上公告、编制清算报告，但目前各地试点执行的大多不需要在报纸上公告、无需清算报告等。一旦发生利害关系人以利益受损为由投诉、复议、起诉，在当前的制度框架内，法院如果对工商机关实行简易注销程序的做法不认可，很可能会以工商机关违反法律规定为由判决工商机关败诉，并要求工商机关承担国家赔偿责任。相关部门在调查时可能依据现行规定认定基层工商部门违法违规行政，进而问责追责。建议改革试点取得成效后及时修改现行法律法规，加强全国统一的制度设计，明确简易注销审查内容和登记机关审查职责，明确后续监管与补救措施，尽可能科学合理地设定企业分类退出机制。

　　三是督促税务部门出台配套的税务简易注销程序。2015年10月1日，全国全面实施企业登记“三证合一、一照一码”制度后，办理企业简易注销需要提供税务部门的清税证明。据部分企业反映，目前在企业注销中，程序最繁琐的是税务注销。简易注销是否能真正实现“简易”的效果，工商部门一家的简易注销还不够，实行“一照一码”后，营业执照赋予了多证的功能，迫切需要解决与之相配套的其他简易注销问题。

　　注释：

　　①在工商部门领取营业执照的各类民营经营户统称“民营市场主体”，按照登记类型分为：个体工商户、农民专业合作社、私营企业。

　　②在工商部门领取营业执照的全部经营户总称，包括民营市场主体、外商投资企业、国有企业、集体企业

　　③《个体工商户年度报告暂行办法》规定，个体工商户未按期年报，标记为经营异常状态，区别于企业未年报纳入经营异常名录