破产程序中债务人的环境责任

　　作者单位：浙江警察学院 法律系

　　文章来源：《商业研究》 2015/02 总第454期 第185-192页

　　摘要: 破产法和环境法是美英等国非常重要的法律，破产法的目的在于给与债务人新的重整机会和破产财产的价值最大化以供债权人分配;环境法的目的在于预防和修复污染，保护环境。在破产程序中，如债务人负有环境责任，则两个法律发生了冲突:对于清理费用是否会构成破产债权、修复命令和禁令是否可执行以及破产时受托人是否可以放弃财产，司法实践中有不同的解释，产生不同的标准，削弱了法律的确定性，削弱了污染者付费原则，对此需要进行公共政策分析。

　　关键词: 破产债权; 自动冻结; 清理费用; 禁令; 放弃; 公共政策

　　1、问题的提出

　　在市场经济中，破产是一种常见的经济现象。破产表明企业已经处于资不抵债的境地，需用其有限的资产用于清偿各种债权和费用。企业在生产经营过程中由于落后的生产设备违规排放等原因造成环境污染，在被环境主管部门发现后，须要其承担相应的环境责任。此时如何协调这种环境责任和其他债权的关系就成为一个非常重要的问题。但是在美英法上，由于破产法与环境法例如美国的《综合环境反应、赔偿和责任法》(《Comprehensive Environmental Response，Compensation and Liability Act》，以下简称 CEＲCLA)规定的不同，两者之间在一定的程度上的冲突导致该问题复杂化。

　　2、破产法与环境法的立法目标及其冲突

　　破产法是美英等国非常重要的法律，美国破产法有以下几大重要目标: 一是破产法的目标还在于给债权人提供平等的保护，同时企业有限的资产按比例分配给债权人后，其法律资格将会消亡，投资者不用再承担责任。二是给处于资不抵债的企业重新开始的破产重整机会。美国破产法对于处于资不抵债的企业，但是如果其产品或者技术等在市场上具有一定的竞争力，此时企业申请破产保护，并提供重整计划，在获得债权人批准后，所有针对债权人的债权将会自动冻结。企业重整程序为企业提供了从沉重的债务中解脱出来，使其在重整后轻装上阵，并能获得继续发展的机会。重整后的企业也能维持就业和税收，减轻了社会的负担，因此破产法在市场经济中的作用非常突出。根据美国破产法第362(a)节，在破产程序开始后，所有针对债务人的请求将会自动冻结，其程序是以下两种债权在破产企业申请破产后破产债权申报截止时间前存在的，它会自动冻结所有对债务人资产的执行。该法第101条规定自动冻结的债权有:(1)请求支付的权利，无论该权利是经判决确定的、金钱之债还是未折算成金钱、已然的还是或然的、到期的还是未到期的、有争议的还是无争议的、法律的还是衡平的、有担保的还是无担保的。(2)要求对违反履行进行衡平救济的权利，如果这种权利违反了引起要求偿还的权利，无论该权利是经判决确定的、金钱之债还是未折算成金钱、已然的还是或然的、到期的还是未到期的、有争议的还是无争议的、法律的还是衡平的、有担保的还是无担保的。英国在1982年接受了以科克(Kenneth Cork)爵士为首的《审议委员会关于破产法律与实践的报告》，指出一部良好的现代破产法目标应当是: 承认破产法所产生的影响不局限在破产者与债权人之间的私权利益范围内，他对社会及社会组织也将产生较大影响，因而对这些利益也应给与承认和保护，为保存那些能够为国家的经济发展做出贡献且有盈利能力的企业提供法律上措施。在此目标指导下，1986年英国破产法完成了政策性改革，其中主要包括:恢复企业盈利能力或留存企业，在破产清算中尽可能扩大债权人的分配数额，提供一个公正、公平的分配程序，辨别债务人破产原因，对经营中非法行为施以必要的处罚，并对其继续营业企业资格施以必要限制。

　　但是如前所述，企业在其经营中产生污染，既对环境造成损害，也对当地居民的健康或财产权利造成侵害，特别是严重的污染事故，其对公共健康与安全的影响更大。比如臭名昭著的拉夫运河事件，为应对这些严重的污染事故，美国国会通过了CEＲCLA法，该法规定了严格责任和连带责任，让那些对污染负有责任的潜在责任当事人承担环境责任。CEＲCLA规定了四类主体作为潜在的当事人，同时还授权环境保护部来对受污染的场地进行清理，并在清理后，向潜在的责任当事人进行追偿。作为环境保护的主管机构，环境保护部在发现存在污染情况后，会向法院申请向造成污染的企业发出禁令。

　　假如造成污染的企业已经申请破产或者处于破产重整的情况下，如果其承担污染清理费用的责任，将会减少可供分配的财产或者对其重整造成巨大的资金负担。特别是很多清理费用或者履行禁令的成本是非常大的。但在另一方面，假如清理费用无法向造成污染的企业处获得补偿，将会对公共财政造成巨大的负担，让所有纳税人负担造成损害的结果，也违反了谁污染谁付费的原则，同时也会造成一种逆向激励，即当企业在造成严重污染而需承担环境责任时，便会寻求通过破产以逃避环境责任，此时对环境保护是非常不利的。不仅如此，破产还可能导致清理费用在潜在的责任当事人之间分摊的不均衡。根据CEＲCLA的规定，潜在的责任当事人都对清理费用承担连带责任。在环境保护部清理污染场地后，其会向潜在的责任当事人追偿，其中已经支付给环境保护部全部清理费用的潜在责任当事人，会向包括破产债务人在内的其他潜在责任当事人追偿其相应比例的清理费用。但是由于破产自动冻结程序，已经支付的潜在责任当事人不能从破产债务人处收回清理费用，导致责任的分摊不均衡。在re Reading Company案中，污染场地的现在所有人在向环境保护部支付清理费用后，无法向造成污染的处于破产程序中的前所有者追偿，导致其承担了所有的清理费用。在这种情况下，很可能会造成破产重整程序中，投资者由于害怕承担过多责任而不愿意投资于重整。

　　但是在破产企业环境责任上，破产法并没有提供一个明确的规定。由于上述两个法律都有自己的调整对象和自身的目标追求，在破产企业环境责任的问题上存在冲突。对于环境清理费用或者禁令是否构成破产法上的应自动冻结的债权还是优先于这些债权以及破产人能否放弃财产，司法实践在这些问题上有不同的理解。

　　3、清理费用是否可以优先受偿

　　(一) 美国的实践

　　美国法院在司法实践中，已经发展出三种标准来处理环境保护部的清理费用是否构成破产债权的问题，这三个标准为别是行为标准、清理费用实际产生标准和公平期望标准。

　　1．行为标准。所谓行为标准是指如果造成污染的行为是在破产债权申请截止日前发生，那么不管是环境保护部门在何时向破产企业提出清理费用的偿还要求，均被认为是可自动冻结的债权且不能获得偿还。在典型的re Chateaugay Corp案例中，债务人申请破产重整，其在全国有多处污染场地，被列入清理名单。环境保护部已经对其中的十四处进行清理，已经支付了3200万美元的清理费用，且这些费用可能只占全部清理费用的一部分，环境保护部诉请偿还清理费用。法院认为，由于造成污染的排放或者排放危险是在破产申请前发生，它还是属于破产债权，因此是可免责的。许多法院采用这种行为标准，就该标准而言，存在着一种明确的破产法优先倾向。这种认定标准有利于其他债权人或者有利于企业的重整，但其结果是由全体纳税人承担造成污染的成本，是不合理的。

　　2．清理费用实际产生标准。该标准认为如果在破产债权申报截止日之前，清理费用已经实际产生，那么可作为破产债权而自动冻结且是可免责的。典型案例是United States v．Union Scrap Iron＆ Metal案，在该案中债务人申请破产重整，其造成污染没有通知环境保护部，重整程序结束的五年后，环境保护部才知道污染的存在，在清理后向债务人要求收回清理费用。法院认为，在破产重整的时候，环境保护部没有权利要求，只有在环境保护部知道污染的事实并进行清理后，才可作为债权向债务人提出。该案的判决明显是有利于环境保护部来收回对污染场地的清理费用，许多法院也采用这种标准，它代表了环境法优先的倾向。有法院从法律关系的角度出发，认为只有环境保护部在具备诉因的情况下，才能建立破产程序中的破产债权，而没有产生清理费用，表明不具备诉因。在这种标准下，环境保护部能够收回其对污染场地的清理费用，这样有利于环境保护部拥有足够的资金来支付污染场地的清理费用，有利于贯彻环境法中谁污染谁付费的原则，同时也符合CEＲCLA的目标，即尽可能收回清理费用。但是这种标准也会给环境保护部造成一种机会主义行为，因为即使在破产前污染已经产生，但是环境保护部也不会及时清理而要等到其破产后才清理，因为此时产生的清理费用不属于破产债权因而是不可免责的。这种标准会造成对其他债权人的不公平，因为假若环境保护部能收回其清理成本，由于清理费用往往很大，因而势必会减少债务人的财产，而使破产重整程序无法顺利进行，与破产法的给与债务人新的开始的目标是不符合的。同时这种标准也会使环保部在债务人的破产清算程序中无法向其他普通债权人那样获得按比例分配的机会，使环保部即使在日后进行清理后也无法收回清理费用，使环保部清理其它污染场地的资金减少，不利于CEＲCLA的目标的实现。

　　3．公平期望标准。这种标准认为，如果在破产债权申报截止日之前，债务人或者环境保护部已经明确意识到债务人要承担环境责任，即使清理费用在破产债权申报日之后实际产生的，也是作为破产债权，是可免责的。在典型的re Nat'l Gypsum Co案例中，债务人宣告破产后，环境保护部代表政府提其诉讼，债务人的污染场地有七处已经列入优先清理名单中，环境保护部已经进行清理。但还有十三处没列入清理名单，环境保护部已经知晓，但尚未清理。法院认为对于七处已经列入清理名单的场地，表明该债权已经在当事人的意图之内，构成破产债权; 对于未列入清理名单的十三处污染场地，也在当事人的意图之内，因而构成破产债权。这种标准的一个立脚点是法院没有倾向于破产法还是环境法，而是在两者之间取得平衡，具有一定的合理性。公平期望标准能够使清理费用在潜在责任当事人之间进行公平分摊。在Signature Combs，Inc．v．US案中，潜在责任当事人Signature在向环保部支付清理费用后向另一潜在责任当事人MDL公司进行追偿，由于MDL处于破产重整，环保部和Signature都没有意识到MDL的责任，因此Signature对MDL的追偿不适用于破产自动冻结程序，从而使Signature能够从MDL处收回其应承担的份额，实现清理费用分摊的公平。

　　(二) 加拿大的实践

　　在加拿大，环境主管部门对于过去污染的修复有着良好的实践。修复成本是由受环境影响的不动产或者邻近动产上的担保利益进行担保，这种担保利益比其他请求权、权利、责任和财产担保具有超级优先地位，这种优先地位由破产清算法和债权人安排法规定。在General Chemicall公司破产重整案中，临时接管人向法院提出分配破产财产的动议。值得提出的是，接管人打算分配的财产并不是其占有的不动产，而是来自于债务人的商业的营运。但是安大略环境部长宣称对于债权人财产的清理成本享有应有的权利，初审法院同意了接管动议，认为环境部长只是未担保债权人，并不对清理成本享有优先权。将污染场地的修复费用由污染场地本身来担保，在实践中并不利于污染场地清理费用的回收。由于污染场地本身清理费用巨大，甚至会超过污染场地本身的价值，从而使得清理费用与其他债权相比，甚至为担保债权相比并不具有明显的优势地位。

　　4、修复命令或禁令可否构成破产债权

　　环境保护部作为美国环境的主管部门，当其发现存在污染的情况时，会命令污染当事人进行清理或者向法院申请禁令，要求造成污染的当事人承担责任。但由于破产债务人已经处于破产程序中，一个显而易见的问题是，在此种情形下，修复命令或者禁令是否构成破产债权而自动冻结。

　　(一) 美国的实践

　　为此美国法院存在三种不同的解释标准，一是禁令构成破产债权，除非遵守禁令无须任何费用;二是区分禁令是对过去损害的救济还是阻止将来的损害;三是禁令是否有另外的请求偿付的权利来代替，如果有构成破产债权。

　　第一个标准是法院在United States v．Whizco，Inc．案中所采用的标准。该案 Whizco在田纳西州开采煤矿，经营失败后没有执行政府要求改造矿井的行政命令。美国政府在其申请破产后向法院起诉，寻求改造矿井的禁令。法院关注的并不是政府寻求禁令，而是债务人应该怎么做。如果债务人执行禁令无需支付费用，在这个程度上，禁令不构成破产债权。这种标准存在一个明显的问题是，对于任何禁令来讲，可能都需要债务人一定的支出，无须债务人支出的禁令即使有也只限于一个非常狭窄的领域，因此这种标准缺乏实际可操作性。

　　第二个标准是法院在Penn Terra Ltd．v．Penn-sylvania Department of Environmental Resources案中所采用的标准。该案中，宾夕法尼亚环境资源部长要求债务人来矫正违反州环境法的行为。债务人被要求来填埋并去除矿井中的废水，恢复土地。在该案中，环境资源部长没有寻求特定数额的损害赔偿。但是，要求债务人阻止将来的损害，因而法院认为其不构成破产债权。法院的这种判决具有一定的合理性，因为对于将来的损害，到底有多大损害需要多少清理费用都是未知数。同时破产法第362(b)(4)条规定，政府机构着手或者继续进行的诉讼或其他程序是为了执行其监管权力，那么在破产法自动冻结之外。第362(b)(5) 规定，如果政府机构仅仅是为了执行金钱判决，那么不适用于自动冻结程序。由此可见，如果禁令是为了执行环境保护的职责，将不会被看成是破产债权而例外于自动冻结。在这里，履行环境监管的职责更多体现在对将来损害的阻止，即使该禁令需要破产债务人的一定支出。破产法和环境存在一定的契合性，它体现了环境保护的公共政策。但是环境部门的禁令是为了对以前损害而提出的金钱要求，会构成破产债权而在破产程序之外。二者的冲突再次出现，即使是对过去损害的禁令，环境保护部也是为了能够收回其清偿资金，并且能够便利将来的清理有更充足的资金保障，但在此时被排除在破产债权之外，对环境保护不利。同时需要指出的是，有时往往很难区分一个禁令是阻止将来的损害还是偿付过去损害还是两者兼而有之，这时法院如何处理将不可避免的损害另一方的价值。

　　第三个标准是法院在re Goodwin案中所采用的标准。在该案中，债务人经营一个加油站，在经营期间，地下储藏罐的石油泄露造成地下水污染。当地环境主管部门向法院起诉要求法院签发禁令，禁止继续污染。随后，债务人向法院申请破产。环境主管部门希望从破产法院那里明确其通过州法院的衡平救济要求债务人履行环境责任，是排除在破产法自动冻结程序之外的。但是破产法院认为，该禁令属于自动冻结的债权，因为禁令要求债务人承担清理，或者承担与清理费用相等的赔偿。如果对于一个禁令，存在可以代替的偿付权利，那么该禁令是可免责的。有法院将此种标准认定为金钱性禁令和公共政策性禁令。公共政策性禁令是指政府首先寻求的是保护公共健康或安全，即使在此会存在金钱性利益，它探求的不是政府的主观意图而是政府所执行法律背后的目的。在Safe-kleen，inc．V．wyche案中，加州的法律和监管要求规定，垃圾场经营者在获得许可前要先参加保险以最小化关闭和关闭后清理成本。垃圾场经营者Safe- kleen的保险公司失去保险资格。州环保主管机关要求其重新获得保险。由于其财务状况无法获得保险，申请破产。对于要求其重获保险的禁令是否适用于自动冻结程序，法院认为虽然保险具有金钱利益的成分，但其主要的目的是为了保护环境和公共健康，是州执行监管权力，不适用于自动冻结程序。要符合破产法中自动冻结的豁免条件，政府执行警察或监管的禁令必须保护宽泛的公共利益而不是为获取金钱利益。在不同的环境法中禁令可能会有不同的意义，如在CEＲCLA和ＲCＲA中禁令的意义就不一样， 在ＲCＲA(《资源维持和再生法》)下，因为其只允许环境保护部寻求禁令救济而不能向潜在的责任当事人收回清理成本，因而不构成破产债权，是不可免责的。由此可以看出，第二条标准和第三条标准存在一定的重叠之处。对于针对过去损害的禁令而言，其实质就是一种可以用其他偿付权利代替的权利，因而构成破产债权而适用自动冻结，但对于阻止将来的损害而言是否构成自动冻结不无疑问。但有一点可以明确，环境保护部在提出针对将来损害的禁令时，是不会考虑和主张确定数额的，因而将无法成为可替代的请求偿付的权利，也不会构成破产债权。从对过去损害施加的禁令来看，由于构成破产债权而适用自动冻结，也就是说在此种情形下，破产法优先于环境法的目标，这样一种处理模式会使破产债务人努力将禁令解释成可替代的请求偿付的权利，特别是当一种禁令既涉及对过去损害的请求以及对将来损害的阻止时，这时如果将其解释为适用自动冻结程序，将大大挫伤环境法的价值目标。

　　(二) 加拿大的实践

　　加拿大最高法院在Newfoundland＆Labrador v．AbitibiBowater案中，对修复命令是否构成破产财产中的债权做出了判决。Abitibi公司在Newfoundland 和Labrador省都有工业活动，由于财务困境，申请破产重整，并根据 《债权人安排法》获得自动冻结程序，在几个月后环境部向其发出了清理污染场地的命令。对于该命令的性质，如果属于《债权人安排法》的债权，会被自动冻结而无法执行。如果其属于非金钱性的法定义务就可以执行。最高法院认为将修复命令视作债权会消除债务人的环境义务，削弱污染者付费原则，是没有说服力的。“这种反对说明了对破产程序性质的误解。使修复命令隶属于破产程序中的债权或者隶属于破产债权，前者消除债务人的环境义务并不多于消除债务人支付债务的义务。它仅仅确保债权人的债权会按照破产法的规定来支付，而且完全遵守在本质上属于金钱的修复命令会将修复成本转移至第三方债权人，包括非自愿债权人，这些债权基于侵权或者合同之外的法律责任而享有请求权。将修复命令不属于破产债权的立场不仅会导致修复命令成为超级优先权，也会导致接受第三方支付的原则取代污染者付费原则”。可以看出，加拿大最高法院并没有区分金钱性命令和非金钱性命令，将修复命令视作为担保的金钱债权，从而在自动冻结程序中免责，减轻了破产财产的支付负担，增加了可供债权人分配的财产或者有利于债务人的重组，但是这并不利于环境保护，特别是对于污染场地需要动用公共资金来修复，将负担转移至全体纳税人。

　　5、关于放弃的问题

　　(一) 美国的实践

　　当债务人处于破产时，法院会指定或者债权人会委托受托人来处理破产事宜。破产法第554条赋予破产受托人对特定财产的放弃权利，即当该财产没有价值或其维修成本超过其价值时，这时破产受托人可以放弃该财产。从破产法的角度来看，放弃也是出于最大化破产债务人可供分配的财产价值。但是由于被放弃的财产可能存在对环境和公共安全造成的损害，其清理成本将会减少可供债权人分配的财产，同时由于辨认、评估和治理受污染财产需要花费时间，可能会干预迅速了解破产债务人的商业使其尽可能更快的重新开始的政策目标，因此会造成破产法与环境保护的目标冲突。

　　对于如何解决这种冲突，最高法院在Midlantic Nat'l Bank v．N．J．Dep't of Envtl．Prot．案中做出了明确的回答。在Madlantic案中，昆塔公司处理废弃石油，其在新泽西州和纽约州都有设施，在新泽西的设施中有四十万加仑废弃石油，其中包含有毒的致癌物。在纽约州的有7000加仑，公司申请破产。破产受托人向破产法院申请放弃这些设施，并除掉纽约州的防护设备。最高法院的认为，破产法并没有授予受托人在任何情况下都可以实施放弃的权利，如果州法或规则是用来保护公共健康或者安全免受可识别的危险，而放弃与这些州法或规则矛盾，就不被允许。但是最高法院在该判决的脚注中说明，允许这种放弃是一个例外，如果放弃对保护公共健康或者安全的法律造成偶然的或者不确定的违反，放弃是允许的。如果法律不是合理设计来保护公共健康或者安全免受即将到来或可识别的危险，放弃的权利不受限制。这表明最高法院对放弃权利是有限制的，它并没有采取一刀切的立场，反映出最高法院的谨慎和注重利益平衡的态度。从立法目的分析来看，任何法律都有特定的立法目的和特定的调整对象，破产法的目标在于最大化破产财产的价值而给与债权人公平分配，环境法的价值在于维持环境，保护公民的健康，两者在债务人处于破产这种情形下出现了冲突。所以需要利益平衡来分析，到底是债权人利益重要还是当地居民的环境权利和健康权重要。由于环境问题的影响广且持续时间长，并且环境也是公共财产，因此不能毫无限制地允许放弃。

　　在该案后，一些法院采取了更加严格的解释。在 Reguterl案中，法院认为如果对公共健康和安全造成的危险不是即将到来的才允许放弃。除此之外，法院还认为，在严格遵守保护公共健康或安全的州法或监管是这么的繁重以致限制放弃会干扰破产程序才允许放弃。Resteven案中，债务人经营一个废物堆积场，该场地拥有很多桶危险废弃油，缅因州对该场地进行了正确的储藏和清理，债务人申请破产，缅因州要求从破产财产中收回清理费用，受托人申请放弃这些危险废弃油，但是地区法院否决了放弃，法院认为在放弃前，债务人要采取措施来保护公众免受即时的威胁，而且措施必须完全符合环境法。也有法院采取了宽松的解释，在re smith-douglass 案中，第四巡回法院认为放弃是正确的，因为不存在严重健康威胁的即将到来的风险或没有不受负担的资产，法院指出在州环境法和联邦破产法存在冲突的情况下，州环境法优先。

　　值得一提的是，有法院采用五步分析法来决定是否禁止放弃:(1)对公共健康和安全造成的危险的迫近;(2)可能损害的程序;(3)危险废弃物的数量和种类;(4) 使所涉财产遵守环境法的成本;(5)可用来清理的基金的数量和种类。另有法院采用四步分析法来分析:(1)财产是否存在对公共健康和安全迫近和可识别的风险;(2)废弃是否违反成文法而监管;(3)成文法是否被合理设计来保护公共健康和安全，避免迫近和可识别的损害;(4)是否成文法过于繁重以致来干预破产案件的管理。从破产法的立法目的来看，完全禁止放弃可能会对债权人造成不公平分配，因此在决定是否禁止放弃时，多因素的考虑是一个比较可行的思路，特别要考虑对公共健康和安全造成的危险的迫近、危险废弃物的数量和种类等因素。

　　(二) 英国的实践

　　在Scottish Coal案中，苏格兰煤业公司在营运时获得许可证来保护环境免受水污染，并根据规划法，苏格兰煤业公司有义务在采矿终止后恢复场地。苏格兰煤业公司申请破产，并放弃该场地及许可证。由于场地的环境修复成本巨大，每月要花费140万英镑，在出售一些场地后对于未出售的场地每月要花费47万8千英镑的修复费用。也就是说在20至22个月内，破产财团的所有资金无法支付给债权人，如果遵守当地规划要求修复场地需要花费7千3百万，该案中法院允许破产接管人放弃这些场地。从上述分析可以看出，该煤业公司场地如果动用公共资金进行清理，将是一笔不小的负担，法院允许放弃有利于债权利益的保护，但是也将负担转移至全体纳税人。

　　6、破产法和环境法冲突的影响及公共政策

　　(一) 破产法和环境法冲突的影响

　　破产法和环境法都是非常重要的法律，其冲突本身是由于环境法例如《超级基金法》和破产法没有规定相关的处理规则有关，但是更深层的原因在于两者立法目标的冲突，这种冲突造成以下问题:

　　1．造成法律的不确定性。由于缺乏明晰的规则，导致不同法院对同一个问题在适用上存在多种标准，例如关于清理费用的优先受偿问题，美国法院已经发展出多种标准，适用标准的多样化会弱化法律的确定性，无法为主体提供明确的预期，也使得类似的案情出现不同的结果，法律的公平性受到侵蚀。

　　2．使政府陷入无法完全追偿清理费用的困境。环境保护部和破产债务人就清理费用和解的问题能够显示这种利益冲突所带来的困境，有学者经过研究认为，在破产程序中，环境保护部和破产债务人就清理费用和解确定的数额要远远小于实际的清理费用，这一方面是由于环境保护部面临资金压力和政治压力，需要迅速收回清理费用，因而会同意一个小的数额。但同时债务人的职工或者债务人本身以及支持该债务人的政治家和工业集团，对环境保护部造成压力，使其尽快解决清理费用，从而不会对破产重整造成过重的负担而耽误债务人的新生机会。

　　3．弱化污染者付费原则。污染者付费原则是环境法上的一项基本原则，该原则的法律是激励行为主体采取积极有效的措施减少或者避免污染的发生，实现环境保护和可持续发展。但是在破产程序中，由于环境价值并不是破产程序所追求的唯一价值甚至不是主要价值，为增加可供债权人分配的财产或者减少债务人的负担以使其更好的重整，破产程序中允许破产债务人放弃污染财产或者不履行行政机关的修复命令，从而导致污染责任主体无须为污染承担责任，使得污染者付费原则无法体现，也会对企业造成不正确激励。即一旦发生其环境责任负担过重时，便会申请破产，通过破产来避免环境责任，从而环境保护的目标无法更好地实现。

　　(二) 破产法和环境法冲突的公共政策分析

　　破产法中，工人工资、社会保险费用、国家税收甚至侵权之债优先于担保债权人清偿具有特定的公共政策理由。对于破产债务人应当履行的环境义务，包括清理费用、履行禁令和限制放弃财产，需要从公共政策的角度来分析。“企业破产立法上的公共政策表述为:在企业破产的立法环节和立法之后的实施环节，政府对企业破产法的推行所可能抱有的态度。按照这一定义，企业破产立法中公共政策所要解决的问题集中表现在，如何在平衡债权人、债务人以及除此之外的其他利益主体之间的利益关系的基础上适度反映出政府的选择倾向，并在必要的时候对政府的选择倾向做出一定的妥协。……破产优先权的公共政策基础主要涉及哪些债权较之于一般无担保债权而言可以在破产清算程序中获得优先的地位及其政策依据。从公共政策的角度，破产法和环境法的冲突实质是如何在保护环境和提高经济效率之间取得平衡，从而实现两者的立法目的”。

　　但需要指出的是，政府的公共政策并非一成不变，在不同的时期，由于社会经济情势的不同，公共政策的优先安排可能存在不同。《超级基金法》就是在环境污染影响严重并成为全社会高度关注的背景下产生的，它将治理环境作为优先的公共政策对待。将清理费用认定为破产费用不受自动冻结、禁止放弃以及禁令不适用自动冻结，有助于环境污染的清理和环境保护的实现。但在污染问题得到缓解，提高经济效率和保护债权人成为重要的政策目标时，给予履行环境义务排他性的优先地位将会抑制企业重整和债权利益的实现，此时对于清理费用适用公平期望标准、区分金钱性禁令和非金钱性禁令以及允许放弃是一个现实的公共政策选择。适用公平期望标准实现了负外部性内部化的目标，也能使环境部门履行环境清理，也同时保护其他债权人的利益。金钱性禁令构成可自动冻结的破产债权，因为在这种场合，如果破产债务人已经履行禁令的内容，那么环境保护部的目标已经实现; 只有在债务人没有履行禁令这样的场合，环境保护部才会提出禁令例外于破产债权。如果金钱性禁令不适用自动冻结程序，会使这样一种逆向激励，即环境保护部造成为收回清理费用过于频繁的申请禁令而不采取其他途径。限制放弃会有利于保护环境，节省环境保护费用，但是一个明显的结果是它对债权人造成不公平，减少债权人从破产财产中获得的分配。虽然债权人在向债务人提供资金或者从事交易时就已经面临各种各样的商业风险，债务人破产也是一种可能的商业风险，即使债务人没有得到破产财产额分配也是其一种债权人应该可预料到的商业风险。但是债权人为企业提供各种要素，是企业开展经营活动必不可少的。债权人或者为企业提供资金支持，或者提供产品服务等其他要素，如果债权人在破产中处于不利地位，将会使债权人在提供金融等要素支持更加谨慎，甚至会减少这种对企业必不可少的要素，企业发展的规模和程度，不利于资源优化配置和经济效率的提高。