我国商业银行破产重整问题浅析

　　作者单位：中国人民银行海口中心支行

　　文章来源：《时代金融》2015年第11期中旬刊第103-106页

　　【摘要】从各国实践看，商业银行破产具有很大的外部性，其破产很少采用清算方式，而主要采用重组等方式。本文从实践出发，认为我国商业银行的重组应适用《企业破产法》中的重整程序，并明确商业银行资本不足作为其破产重整原因之一，同时指定存款保险基金管理机构作为管理人主导重整。这种做法既有利于解决商业银行破产的特殊性问题，又能够解决商业银行早期纠正措施效力不足的问题。

　　【关键词】 破产重整  管理人  存款保险

　　从世界各国实践看，由于商业银行破产具有很大的外部性，一些具有系统重要性的银行破产很有可能引发系统性金融危机，因此，各国在商业银行破产中都很少采用直接清算的方式，而更多的是采用重组、重整或者救助的方式。2015年5月1日，我国《存款保险条例》正式实施，这为我国银行业金融机构实施破产重整奠定了一个坚实基础。那么，在我国，商业银行怎样开展破产重整呢？或者说商业银行破产重整的程序怎么走？这是本文关注的重要问题。

　　一、我国商业银行应适用破产重整程序，重整程序解决了商业银行早期纠正措施效力不足的问题

　　2007年我国《企业破产法》就正式提出了重整制度，具体是指，无偿付能力债务人的财产不立即进行清算，而是在法院主持下，由债务人与债权人达成协议，制订重组计划，规定在一定期限内，债务人按一定方式全部或部分清偿债务，同时债务人可以继续经营。根据《企业破产法》的规定，只要债务人不能清偿到期债务，并且资产不能全部债务或者明显缺乏清偿能力，债权人或者债务人就可以申请重整。同时，《企业破产法》还规定并不是债务人出现破产原因之后才可以提出重整申请，只要债务人存在严重财务困难，可能发生破产，债权人就可以申请启动重整程序。这样做的目的就是，及早介入债务人的经营，调整债务人与股东、债权人和其他利害相关人之间的利益关系，同时限制行使担保物权，因而重整是对仍有再生希望的债务人采取的一种积极的挽救措施。

　　我国《商业银行法》规定了监管部门对商业银行进行接管的程序，作为对银行早期纠正的措施之一。但这一程序存在致命缺陷，那就是《商业银行法》没有对怎样接管作具体、细致的规定，这就导致接管程序与《公司法》存在一定的冲突，效力不足。一般而言，实施接管程序，必然涉及对出资人、债权人权益的限制、调整，甚至是债权减记。而根据《公司法》的规定，对股东利益进行重大调整，必须经过股东大会（股东会）的特别决议，行政接管程序无权强制调整；对债权人利益的调整也必须与债权人协商一致。而要让股东和债权人等利害关系人自己“割肉”，可以想见是多么困难的事。正是因为如此，实践中接管程序很少使用。

　　而《企业破产法》中的重整程序可以解决对商业银行的挽救措施效力不足的问题。《企业破产法》第134条第1款规定：金融机构不能清偿到期债务且资产不足以清偿全部债务或明显缺乏清偿能力的，或明显丧失清偿能力的，国务院金融监督管理机构可以向人民法院提出重整或破产清算的申请。 这说明，银行破产适用《企业破产法》中的重整程序是没有疑义的。在重整程序下，将会中止一切一般民事程序，包括正在进行的程序，这给陷入财务危机的商业银行一段缓冲期，可以避免破产清算。同时，该程序有利于节约监管机构的资源，因为在重整期间，债务人可以经人民法院的批准，在管理人的监督下自行管理企业事务。 一旦涉及出资人、债权人利益调整或者减记的重整计划草案经债权人和出资人分组表决通过，人民法院将批准该草案，使之正式生效。 即使该草案未被出资人组通过，人民法院也可以根据情况，为了存款人和债权人的利益批准该草案。

　　二、我国商业银行破产重整的运作模式

　　（一）重整申请人

　　根据《企业破产法》规定，债权人或债务人可直接向人民法院提出债务人破产重整的申请；债权人申请对债务人进行破产清算的，在人民法院受理破产申请后、宣告债务人破产前，债务人或者出资额占债务人注册资本十分之一以上的出资人，可以向人民法院申请重整。同时，《企业破产法》第134条又赋予了国务院金融监督管理机构对金融机构提出破产清算和重整申请的权利。目前，我国建立了存款保险制度，在赔付了存款为50万元以下的存款人后，一般情况下，存款保险基金管理机构就成为破产银行的最大债权人。因而，我国商业银行的破产重整申请权人应包括债务人（商业银行本身）、存款保险基金管理机构以及银行监管当局。在进入破产程序后，宣告破产前，债务人（商业银行本身）或者出资额占债务人注册资本十分之一以上的出资人，可以向人民法院申请重整。

　　（二）破产重整标准

　　为体现对企业困境“早发现、早纠正、早处置”的思想，《企业破产法》第二条第二款对适用重整程序的破产原因作了扩大的规定，即“企业法人有前款规定情形，或者有明显丧失清偿能力可能的，可以依照本法规定进行重整”。也就是说，企业法人无论是基于已经发生的无力偿债的事实状态， 还是将要发生的无力偿债的事实状态，都可以申请企业重整。具体到商业银行而言，如何判断一家商业银行是否“有明显丧失清偿能力可能”，法院显然不擅长，应充分借助国务院银行业监督管理机构和存款保险基金管理机构的专业技能。从国际经验看，商业银行资本充足状况等“监管性标准”显然是判断商业银行是否“有明显丧失清偿能力可能”的主要标准。因而，将“资本充足率下降到2%以下”作为商业银行“有明显丧失清偿能力可能”的量化表述，与《企业破产法》没有矛盾，反而是对《企业破产法》的进一步阐述，可以请最高人民法院以司法解释的形式明确下来。

　　（三）管理人的选任

　　存款保险基金管理机构担任破产银行的管理人，有利于提高风险处置工作的效率。存款保险基金管理机构既负责偿付存款人，又负责商业银行的破产重整，可以充分利用资源，节约成本。如果两个不同的机构来做这两件事，不可避免要增加信息成本和协调成本，完全没有必要。同时，商业银行风险处置具有很强的专业性，会计师事务所等中介机构不了解商业银行情况，胜任不了处置工作；监管机构自己承担，又免不了“既当裁判员又当运动员”的困境。而存款保险基金管理机构平时搜集投保机构的经营风险信息和账户信息，一旦投保机构出事，能够迅速有效的进行处置，这样才能使存款人受到的冲击降至最低。

　　（四）破产重整计划的制定与通过

　　银行的重整计划应由管理人制定，内容主要包括重整措施（含收购与承接、其它企业注资等）、债务清偿及执行期限。重整计划制定完成后还需要通过表决和批准之后才能执行。由于银行的债权人特别是存款人数目庞大，且相当部分的存款人并不具备基本的金融法律知识，要求存款人参与重整计划或债权人会议的讨论和表决并不现实。在实践过程中，银行破产程序开始后，存款保险机构通过偿付或者即将偿付存款人被保险存款，依据代位权制度取得相关存款人的债权人地位，从而将众多小额债权集合成一个大额债权，免去了通知并召集存款人参加债权人会议的繁琐程序，也有利于重整计划的通过。重整计划经法院批准后，应由管理人来担任执行人或者债务人在管理人的监督下遵守高效、规范和统一的原则执行重整计划。

　　参考文献：

　　[1]马宁、周泽新，“我国存款保险人的职能定位--兼论我国银行破产立法模式与破产程序控制权配置”，甘肃政法学院学报，2013年9月。

　　[2]吴林涛、林秀芹，“论我国商业银行破产重整制度的构建”，厦门大学学报（哲学社会科学版），2013年1月。