金融机构破产债权人会议程序之研究

　　二、普通商事企业破产债权人会议程序对金融机构的适用 

　　（一）金融机构破产债权人的权利特征及其限制 

　　世界银行、国际货币基金组织、国际清算银行、巴塞尔银行监管委员会等国际组织均认为，当一个非金融企业不能履行其对债权人的义务时，破产法即被适用。其主要目的是通过防止其过早解散和为其重组提供机会，使企业财产经济价值最大化以及满足尽可能多的债权人。为了正当有序地实现此目标，破产的框架必须包括关于债权人的权利以及他们主张的相关优先权，并且寻求达成带有金融支柱的、各方利益冲突的平衡[8]。与一个普通的商事企业相比，金融机构破产会产生更加广泛而深远的负面影响，如扰乱支付和证券转移秩序，引发更大范围的金融机构倒闭。所以，世界各国对金融机构破产都持非常慎重的态度，以免由此引发社会公众对金融体系的不信任和系统性金融危机。 

　　世界各国对金融机构破产持慎重态度并不等于金融机构不能破产并退出市场。相反，金融机构破产在世界的每一个角落都发生着，金融机构破产问题也更多地被纳入学术研究的视野，并普遍认为: 

　　第一，金融机构破产法律制度的目标追求不: 金融机构破产债权人会议程序之研究同。“一般破产运动的发展使重整制度成为再建主义下的新潮流，但是，对于符合破产条件的破产清算，更是符合市场价值取向的做法，也是符合伦理的重视企业生存的安排。”普通商事企业破产是希望以公平偿债机制实现对债权人的最后保护，并给予债务人从头再来的机会，追求的是一种公平机制。虽然金融机构破产也是企业破产之中的一种，具有破产的共性，但是，其倡导的是破产预防，而不是促使其破产; 不是简单地通过破产对金融机构实现优胜劣汰，而是在进入破产程序之前对问题金融机构实行一系列私人或国家救助，重建和拯救金融机构，以避免其破产。 

　　第二，金融机构破产时国家实施干预的强度不同。普通商事企业破产采取私法自治的原则，一般而言，国家并不对其进行干预，除非其破产产生强烈的负面影响。出于稳定社会金融秩序的考虑，金融监督部门除了对金融机构实行事前严格监管外，还会对问题金融机构进行生存救助和清偿救助。美国、加拿大、奥地利、西班牙、荷兰和瑞士等国都规定了对问题金融机构的干预和救助，如早期的非正式矫正措施和随后的正式矫正措施，包括对危机金融机构的受控制管理、临时行政管理、接管金融机构，以及对问题金融机构所实施的国家救助，如直接注资、购买不良资产、行政兼并、行政担保等。 

　　第三，金融机构破产的主导机构及权力结构不同。在普通商事企业破产时，破产宣告、组织清算、权利与义务裁定、债权认定、法律适用、破产和解与重整等均由法院主持，法院处于主导地位。金融机构破产案件的处理，不同国家的规定有所不同。例如，美国是由联邦存款保险机构处理银行破产，负责审查银行健康状况、是否符合破产原因; 在破产宣告后，主持清算活动等。英国等欧洲国家则由法院受理金融机构破产。但是，无论采用哪一种破产模式，金融监管机构在整个破产程序中均享有很大的权限，如启动破产程序、许可破产申请、主持破产重整、对破产程序中的一些决议进行审批等。 

　　第四，金融机构破产条件及申请主体不同。普通商事企业破产的条件基本有三种: 不能清偿、不能支付、债务超时; 申请破产的权利主体一般有债权人、债务人和清算机构。金融机构破产的条件则较为复杂，各国法律规定的条件也并不完全一致，除了要符合金融机构破产的法定条件外，还要经过金融监管机构权衡利弊的选择，并且通常的作法是在宣告金融机构破产之前进行国家救助和重组。 

　　启动金融机构破产的主体制度，各国并不完全相同。有些国家赋予债权人、债务人、股东和金融监管机构申请金融机构破产的权利，而另一些国家则仅规定金融监管机构成为申请金融机构破产的惟一主体，如德国、丹麦、奥地利等国。 

　　第五，金融机构破产财产分配顺序不同。破产财产分配顺序的不同规定，体现了破产法律制度的不同价值目标。普通商事企业破产财产的分配顺序是: 劳动债权、税收债权、一般债权，体现的是民生与公共债权至上的价值目标。世界上大多数国家都在法律中规定金融机构破产财产在支付完清算费用和劳动债权后，优先清偿存款、投资者保证金和保险理赔金。即使有部分国家没有规定存款等金融债权的优先受偿权，在破产财产不足以偿付上述债权时，国家也会提供显性或隐性的清偿救助。 

　　第六，金融机构破产程序的规定不同。普通商事企业破产一般没有行政审查的前置程序，法院在收到破产申请后，根据破产法定条件自行宣告企业破产。但是，法院在宣告金融机构破产前必须经过金融监管机构的同意，这是一种国际惯例。普通商事企业的重整是在进入破产程序之后，由债权人会议及债权人委员会、破产管理人、破产法院主导; 金融机构的重整与救助一般发生在破产程序启动前，主导机构是金融监管机构。在进入破产程序之后，一般不再作挽救的努力。 

　　金融机构破产的各种特殊性决定了其债权人权利的特殊性，以及权利内容和权利行使时受到的限制。普通商事企业破产法一般都规定债权人享有及时获取与利益密切相关的知情权、债权申报权、公平受偿权、破产财产调查权、债权审查权，以及参与债权人会议行使表决权和申请对不合法决议撤销的权利。然而，与普通商事企业破产相比，金融机构破产债权人的权利受到明显限制: 一是债权人申请金融机构破产的权利受到限制，表现在一些国家规定只有金融监管机构才能申请金融机构破产，而另一些国家则规定破产申请需得到金融监管机构的批准。二是金融机构的重整与救助一般都是在破产程序启动之前，所以，债权人申请重整的权利基本上无法得以行使。三是由于存款人、投资者和保单持有人的债权享有优先偿还权，并且在限额范围内的债权能得到国家救助，所以，他们本应享有的破产财产分配、变价、管理方面的表决权将受到限制。除此之外，在金融机构破产过程中，债权人人数众多、相对分散，有些甚至居住在不同的国家，将债权人召集在一起本身就是一件难事，而且成本很高，所以，客观上债权人特别是小债权人难以行使其债权人权利。因此，作为债权人行使权利的基本组织形式，债权人会议的作用也将受到极大的质疑和限制。 

　　（二）金融机构破产债权人会议的存废观点 

　　日本学者石川明认为，“由于破产程序是满足债权人的程序，所以有必要在程序上让债权人的意思、要求反映出来，总结这种意思和要求的集会就是债权人会议。”但是，由于金融机构破产债权人的权利在法律上受到了较大的限制，而在实际行使中又由于人数众多，难以通知，居住分散，并且绝大多数存款人、投资者和保单持有人没有相应的金融、破产法律知识，所以，债权人会议的实际作用、可行性和存在的必要性均受到质疑。 

　　持金融机构破产债权人会议应该保留甚至应该加强的学者认为，金融机构破产是整个破产体系中的重要一环，不应该因为金融机构的特殊性而否定破产过程中债权人籍以表达意见和看法的议事机构。其法理基础是: 债权人在合法权益受到损害时有权进行自力救济，作为一种自我保护的权利，不能以法律的形式加以剥夺; 即使金融机构受到法律的特殊关照，在其处于危机时期，国家对其实行公力救助，债权人的自治权利同样应该得到尊重。 

　　金融机构破产债权人会议是债权人实现自力救济的基本组织形式，与其他破产制度和规则一起作为一种契约安排的替代方式。允许债权人提出破产方案实际上是破产程序中对当事人意思自治的尊重，既然承认当事人存在经济理性，就应允许当事人合意替代破产规则，只不过这种自治是在国家干预范围内的自治，法院对债权人自治的活动拥有裁决的权力。金融机构破产制度起源于普通商事企业的破产，各国的相关破产规则无论怎么演变，仍可在传统商事企业破产法身上找到其原形。如同公司理论从“股东利益至上”、“股东是公司的所有者”理论发展到“公司相关利益者”理论一样，对破产程序中债权人利益的关注等问题的新认识，促进了整个破产法律制度的创新，其中也包括破产债权人会议制度的变迁。但并不是由于超越债权人的关注程度，就完全取消债权人会议，使得债权人无处表达自己的意愿。如果没有一个表决机制或对财产分配与管理的审查机制，债权人利益不可避免地会受到损害，有关破产程序中必须决定的一些重大事项，如对某些合同的继续履行、资产的评估、拍卖、转让、分配方案等问题的审查与纠正等，债权人也将被排除在外。 

　　持金融机构破产债权人会议应该被淡化甚至被取消的学者认为，在普通的商事企业破产程序中，很多国家如法国、意大利等的法律均规定，债权人会议并没有被作为重大事项的决策机构，而是某些场合的临时集会，其主要功能是调查债权与和解磋商。金融机构破产时债权人会议的作用更是因为各个债权人权利受到限制而使其作用无法得到有效发挥，以至于一些国家在金融机构破产时不设债权人会议，如美国、意大利、葡萄牙、瑞士等国。其中，瑞士 2004 年 7 月 1 日新修正的《银行法》将金融机构重整与破产清算规定在其中，并将主管权赋予金融监管机构，如: ( 1) 发布延期偿付令、冻结资产、主管重整和清算程序; ( 2) 可根据具体情况对问题金融机构采取干预措施，如代为经营，改变、减少或终止高风险经营行为，限制金融机构的经营范围; ( 3) 下令中止对金融机构的所有执行程序，阻止债权人对金融机构财产采取强制执行措施或扣押;( 4) 对金融机构先进行不公平的重整如安排出售、兼并和收购，如果前景良好则对其进行公平重整，金融监管机构负责审批重整方案; ( 5) 金融监管机构负责破产清算，清算人对金融监管机构负责。由此可看出，《银行法》赋予金融监管机构主导破产的权限极其广泛，并且行政权力占据了绝对主导地位，债权人的自治权在极大程度上受到限制。虽然整个破产程序不能违背多数债权人的意愿，但不要: 金融机构破产债权人会议程序之研究求对破产清算与重整方案进行正式投票，债权人会议缺乏存在的基础。 

　　淡化或取消债权人会议的理论基础主要有如下三项: 一是无论是金融监管机构还是法院主导金融机构破产，强调的是快速处理问题金融机构，以免由于复杂的程序而加速金融机构财务状况的恶化而引发更大范围的金融危机。二是金融机构破产法律制度的立法目的是破产预防，而不是对剩余财产的公平分配。无论是在显性或隐性的国家救助环境下，债权人的债权是否能够得到清偿已经不是首要问题，关键是如何对问题金融机构进行处置能实现“成本最低，风险最小”，所以，有必要加大政府的公权力，缩小债权人的自救范围。三是金融机构破产债权人众多，召开债权人会议行使自治权，时间与经济成本太大。如果仅追求形式上的权利公平，可能损害实质上的利益。