僵尸企业治理的法治化路径研究

　　一、僵尸企业治理法治化的根源

　　僵尸企业的治理有多种方式， 而之所以选择法治化的方式，有其内在逻辑性根源、 行政体制性根源以及社会经济性根源，前者是内生意义上的根源，体现着僵尸企业作为市场主体退出市场的内在本质需求，而后两者则是派生意义上的根源，体现着当前社会政治经济发展环境对出清僵尸企业的客观要求，三者不仅相互关联，而且相互聚合，进而共同构成僵尸企业治理法治化的主导因素。只有对这些层次根源做出详实的解析，才能够更好地扫清僵尸企业治理法治化进程中的思想困惑，并推进僵尸企业治理法治化的具体制度构建。

　　﹙一﹚内在逻辑性根源：健全市场退出机制的本质需求

　　市场经济是法治经济，完备的法律制度是市场机制有效运行的重要保障。无论是市场主体的进入、运行还是退出，都必须奉行严格的法治原则，这是现代市场经济的内在本质要求。僵尸企业治理的实质就是使那些处于僵尸状态的企业有序退出市场，是市场退出机制发挥功能的具体体现。破产法则是对市场退出机制进行规制的基本法律，其所架构的重整、和解与清算程序是破产企业退出市场的主体路径。因此，该破产法必然在僵尸企业的治理进程中发挥着首要功能。但是相对于《个人独资企业法》、《合伙企业法》以及《公司法》等市场进入主体法律制度的不断成熟，我国《破产法》制度体系存在着诸多缺失，无论是重整程序的设置、 简易程序的架构，还是破产管理人的选任机制、激励机制等等都亟待完善。这无疑严重制约着僵尸企业破产程序的进行效率，同时破产程序相关配套实施机制的缺失则进一步强化了僵尸企业退出市场的瓶颈。因此，要推进僵尸企业的治理进程，就必须以当前《破产法》为核心，推进我国市场主体退出法律制度及其实施机制的不断完善。所以，僵尸企业处理法治化是健全市场主体退出机制的内在逻辑根源。

　　﹙二﹚行政体制性根源：规制政府越位干预的必然路径

　　“社会学研究现实问题不能脱离历史。应当在历史过程中把握现实社会问题的根源和实质，因为现实是历史的继续，历史则是现实的过去。”回顾僵尸企业的形成历史，不难发现，以越位干预为根本特征的行政体制性因素是导致僵尸企业大量存续的外在直接根源，鉴于僵尸企业对于当地财政收入、就业安置、政绩考核甚至社会稳定等相关问题的考量，政府往往通过财政补贴、直接注资、税收优惠以及担保性贷款等不同路径，对其予以救助，这也就是匈牙利著名经济学家亚诺什·科尔奈所说的“预算软约束”。在政府“预算软约束”模式干预下，不仅使《破产法》对僵尸企业的制度硬约束几乎趋于失灵，而且严重扭曲了有限的资源配置、产生劣币驱逐良币的反竞争效果，并刺激着僵尸企业治理中的各种机会主义行为，甚至严重制约新兴企业的崛起，阻滞经济发展的创新驱动力。在当前大力推进供给侧结构改革、出清僵尸企业的背景下，地方政府的“预算软约束”依然会呈现出不同程度的路径依赖。

　　因此，要使僵尸企业退出市场就必须砍掉地方政府对僵尸企业进行“预算软约束”干预的越位之手，而法治化无疑是对其进行破解的根本保障，因为“法治化意味着政府必须遵循法治精神，干预权力必须放置于法律权威之下，任何形式的调控政策和规制措施都必须具备充分的法治基础，政府调控和规制市场的权力应当受到法律控制。”因此，通过完善的立法、严格的执法、高效的司法以及法律监督，不仅可以有效堵塞地方政府通过“预算软约束”对僵尸企业进行输血的通道，而且明确地规范着地方政府处理僵尸企业的权力边界及其行使方式与程序，进而有力地遏制着僵尸企业治理进程中的各种寻租创租行为，更好地破解地方政府对出清僵尸企业的不当干预。

　　﹙三﹚社会经济性根源：实现社会经济稳定发展的根本保障

　　“没有改革社会难以进步，没有法治社会难以稳定。”不出清僵尸企业，经济结构难以转型与升级，新兴企业难以获取金融资源并进行创新与发展。所以，出清僵尸企业是社会经济发展的必然要求。但是，出清僵尸企业也可能对社会经济秩序的稳定造成严重冲击，这主要归因于潜在的金融风险以及现实的职工安置问题：就前者而言，正如诺贝尔经济学奖获得者、美国纽约大学罗伯特·恩格尔教授所指出，银行在政府担保下向僵尸企业提供的巨额贷款已经构成中国潜在的巨大金融风险，尽管这种金融风险将会缓慢的发生，但是这绝对应当引起当局监管层的高度关注；就后者而言，更需加以重视，因为无论是采取兼并重组、债务侧重组等非破产方式进行救治，还是采取重整程序、清算程序等破产方式进行治理，都必然涉及僵尸企业职工利益保护、人员安置以及再就业培训等诸多问题，处置科学与否则直接关系到社会稳定大局。

　　因此，必须运用法治化方式去出清僵尸企业，通过严格的立法、执法、司法以及法律监督手段，不仅可以有效地斩断地方政府与银行对僵尸企业的输血供给，进一步完善金融监管制度，更好地化解潜在金融风险，而且可以及时有效地对破产企业职工给予安置，从而更好地保持社会稳定，避免这一改革进程对社会经济稳定造成的政治冲击。

　　二、僵尸企业治理法治化所应关注的核心问题 

　　僵尸企业治理法治化是一个系统工程，涉及立法、执法、司法以及法律监督等不同领域，要科学、高效地推进这一进程就必须对其核心问题有着明确的把握，从而使立法、执法、司法以及法律监督改革朝着更加清晰的方向与目标行进。 

　　﹙一﹚僵尸企业的治理效率问题

　　效率是改革和发展的关键。僵尸企业治理法治化进程中必须重视效率问题，只有高效地出清僵尸企业才能更快更好地推进经济结构的转换，所以尽管困难重重，但却刻不容缓。国务院要求到2017 年末必须实现经营性亏损企业亏损额显著下降，国资委则强调必须在2020 年前全面清理掉僵尸企业。根据上述国家僵尸企业治理总体时间要求，相关地方省市也都相继明确了自身僵尸企业治理的时间限制：例如，江苏省与贵州省均明确要求必须在2020 年前完成改革任务；广东省与浙江省则明确要争取在2018 年前全面出清僵尸企业。因此，僵尸企业的处理必须讲究效率，必须从效率的视角来审视当前僵尸企业破产退出或重生制度架构及其司法实施问题，并以此为指引推进相关制度以及司法实施机制的系统化改革，只有这样才能更好地服务于国家经济发展大局。同时不可忽视的是政府必要的行政干预对于提升效率依然具有重要作用，但是政府这种干预必须以法治化的方式进行，必须以法治思维和法治方式规制改革政策的出台。

　　﹙二﹚僵尸企业的退出方式问题

　　僵尸企业的退出方式是法治化进程当中必须关注的核心命题，究竟以何种方式实现僵尸企业的有序退出，不仅关系到僵尸企业自身的存续，而且关系到地方经济发展、职工权益保障、金融体系安全等一系列问题，甚至会严重影响社会稳定。正是基于上述多元化影响，2015年中央经济工作会议明确提出应当“尽可能多兼并重组、少破产清算”的稳妥式治理方式，随后相关地方政府积极跟进，在其僵尸企业具体治理方案中大都以此为原则，进而分类推进。但是许多学者对此提出质疑：例如，著名破产法专家王欣新教授指出，地方政府在出清僵尸企业的过程中不能够形而上地将中央政策简单的理解为一定要让兼并重组的数量超过破产清算的数量，而是要从去产能、去库存的路径上，正确、全面地理解中央政策的本意，该清算的必须清算退出；中国企业研究院首席研究员李锦则明确指出，首先应当是清退，然后才是重组，清退应当是优先考量，重组才是辅助支撑 ；国务院发展研究中心张文魁则明确指出，以兼并重组为主导、以破产清算为辅助的思路不利于从根本上推进僵尸企业的治理，破产清算程序才是清理僵尸企业的核心，应当通过破产清算程序使僵尸企业真正退出市场，过多的兼并重组将会损害正常企业的经营与发展。笔者认为，在对待僵尸企业退出方式的问题上，国家政策也在不断微调，地方政府也应当对此给予及时的跟进。例如，国务院于2016年9月23日通过了《国务院关于积极稳妥降低企业杠杆率的意见》，该意见第2部分“主要途径”第6项“依法依规实施企业破产”中第17条则明确了破产清算司法程序对于清理僵尸企业的重要性。因此，各级地方政府不能盲目地进行兼并重组，究竟哪些僵尸企业需要兼并重组，哪些僵尸企业需要清算退出，应当通过法律制度确定一个相对明晰的标准，只有这样才能科学地实现僵尸企业的治理，否则盲目地以兼并重组为中心，不仅不能实现僵尸企业的有序退出，反而拖累正常经营的企业，对供给侧结构改革形成更多阻碍。

　　﹙三﹚僵尸企业治理中的国有资产流失问题

　　国有资产流失问题同样是国有企业改革进程中的关注焦点，而僵尸企业的治理是国有企业改革进入深水区的体现，因此如何防止国有资产的流失必然成为其治理法治化进程中的核心议题。根据产生原因的不同，国有资产流失可具体分为“交易性流失”与“体制性流失”：前者是指通过各种不同形式的商业交易导致国有资产、产权及其权益受到的不正当损失；后者是指由于政府及其职能部门对国有企业管理模式以及经营策略的僵化、滞后甚至是与市场经济运行规律的背驰，而导致的国有资产、产权及其权益遭受的不正当损失。僵尸企业本身是“体制性流失”的直接表现，因此，出清僵尸企业在某种意义上就是在防止国有资产的流失，而对僵尸企业听之任之的发展，则必然造成国有资产的极大损失。但是在出清僵尸企业的过程中，会涉及到国有企业资产的评估、债权债务的统计以及债转股等等一系列交易性资产处理方式，而当前受制于资产评估方法以及产权交易体系等一些列制度性缺失，“交易性流失”依然可能存在，而且因为僵尸企业效益低下、优质资产不足，加剧了交易性资产流失的隐蔽性，特别是在当前管理层机会主义行为日趋严重的情形下，必须强化对僵尸企业资产交易的监管。因此，如何通过严密法律制度的设计，在高效、有序清理僵尸企业的同时又审慎、有效地防止国有资产的流失，必然成为当前僵尸企业治理进程中亟待解决的一个重要问题。

　　﹙四﹚僵尸企业治理中的金融债权保护问题

　　以银行为代表的金融债权人往往是僵尸企业最大规模的债权人，无论是就个别僵尸企业债务的构成，还是就整体僵尸企业债务规模而言，金融债权无疑都占据着主导地位。因此，僵尸企业处理过程中必须注重对金融债权人利益的保护。首先，对金融债权人的保护事关僵尸企业治理程序推进的效率。只有在给予金融债权人以适度保护的前提下，才能更好地推进僵尸企业的治理进程，因为以银行为代表的金融债权人往往是僵尸企业的最大规模债权人，无论是破产重整方案还是需要由债权人会议表决的其他事项，金融债权人都占据着重要甚至是主导性地位，如果其债权无法获得适度保障，必然会影响整个僵尸企业治理程序的推进。其次，对金融债权人的保护事关国家金融秩序的稳定。僵尸企业占据着大量的信贷资源，又缺乏清偿能力，必然给银行等金融债权人造成大量呆账坏账，如果缺乏有效地应对措施，极易引发金融业系统性风险。因此，僵尸企业治理法治化进程当中必须通过立法、执法、司法以及法律监督手段的完善，更好保护金融债权人利益。

　　﹙五﹚僵尸企业治理中的职工权益保护问题

　　僵尸企业治理进程中必须对职工权益给予应有的保护，这不仅关系到僵尸企业职工的生活与生存，关系到僵尸企业治理进程的公平与公正，而且关系到社会稳定与发展的大局。著名经济学家厉以宁先生强调：绝不能重演上世纪90年代国企下岗悲剧，不能让僵尸企业职工承担改革成本。因此，必须通过法治方式给予僵尸企业职工权益以应有的保障，不仅应当确保下岗僵尸企业职工的基本生活需要，而且应当着力提升实现僵尸企业下岗职工再就业的能力。一方面，必须通过法律制度明确公开僵尸企业的治理进程，实现治理方案、治理程序的透明化，使广大僵尸企业职工能够更好了解、参与以及监督这一进程，能够及时对自身权益进行维护与救济；另一方面，要通过法律制度强化职工权益保护制度架构、实施与监督，重点关注对僵尸企业职工社会保障制度供给、职业培训以及再就业体系的构建，通过法定方式对上述职工权益保护制度所需资金来源、发放程序、监督管理以及法律责任等相关方面进行详实的规定。  

　　三、僵尸企业治理法治化进程中面临的主要障碍

　　要顺利地推进僵尸企业治理法治化进程，还应当准确把握在推进这一改革进程中所面临的主要障碍，从而使 《破产法》及其配套性与保障性法律制度构建以及执法、司法等实施性环节的改革有着更加明晰的方向。

　　﹙一﹚行政越位干预的路径依赖

　　政策性“预算软约束”是造成僵尸企业泛滥的直接因素，究其实质，是政府对经济运行的行政管制，体现的是政府行政意志对经济运行的强力干预，因此，“所谓清理僵尸企业，其实只是撤出权力干预的手，退回到尊重市场的位置上来。”其关键在于排除各级政府对于僵尸企业的不合理的、非市场化支撑。但是行政管制自身具有极强的路径依赖特性，而且僵尸企业的存在对地方政府而言依然具有重要意义：能够为地方政府带来税收、增加GDP以及促进就业，并且能够减少不稳定因素，甚至关系到地方政府官员的晋升，而僵尸企业的破产则可能引发“瀑布效应”。因此，处于自身利益考量，地方政府可能会有意拖延、规避甚至扭曲推进僵尸企业治理的改革意图，特别是各级地方政府依然在僵尸企业治理当中发挥着重要功能，无论是治理方案的推进、必要资源的调动、各方利益的协调，还是财税、金融、注销登记制度改革的支撑，都需要其积极主动地加以推进。这又为某些地方政府及其官员越位干预僵尸企业的治理提供了空间，致使其不仅不会积极主动地推进僵尸企业的治理，反而还会 继续变相地支持本地僵尸企业的存续，甚至会动用行政手段干预、阻碍司法治理进程的推进。所以，行政越位干预是对僵尸企业进行法治化处理的重要阻碍，要推进僵尸企业的法治化进程就必须斩断地方政府对僵尸企业的非市场化支持与干扰，必须通过科学的法律制度设计及其实施机制对可能出现的各种行政越位干预情形给予明确的规制。

　　﹙二﹚《破产法》架构及其实施机制的缺失

　　“供给侧结构性改革的重心在于提供市场化的制度供给。这些市场化制度中，破产制度最为重要，是治愈当前经济中产能过剩顽疾的一剂治本良方。”正是因为《破产法》未能得到有效的实施，才造成大量僵尸企业的出现，而《破产法》的司法实践与立法预期之间之所以存在着巨大差距，除了政策性“预算软约束”之外，《破产法》自身制度架构缺失及其实施机制的滞后也是重要根源。就破产法自身制度架构而言，其简易程序制度、预重整程序制度、出售式重整程序制度、破产管理人选任与退出制度以及职工破产基金保障制度都存在缺失， 这些制度的缺失严重的影响着僵尸企业的司法裁判效率；就破产法实施机制而言，专门性破产司法审判机构的缺失、专业司法审判技术人员的缺失及其司法绩效科学考评机制的缺失 等等，也都在实践中制约着破产法的实施效率。正如李曙光教授所指出的：《破产法》及其实施机制的缺失是造成当前破产法预期与其实践效果差距的重要根源  。

　　﹙三﹚金融、税务等配套性制度的束缚

　　当前的金融监管、税务征收以及工商登记等法律制度对于推进僵尸企业治理的效率形成阻碍：首先，金融监管问题。僵尸企业的贷款主要来自银行系统，银行往往是其最大债权人，但是银行则依然有着对其进行不当续贷的冲动，不愿意其被清理，这主要源自于银行坏账核销制度的困扰，因为根据现行 《金融企业呆账核销管理办法》第三章相关制度具体规定，呆账核销必须提供充分确凿的证据，必须履行严密的多层次审核审批程序，同时要对掩盖呆账以及对呆账形成负有个人责任的员工进行严格追责，这种严格的证据采集机制、审核程序机制与责任追究机制无疑给相关职工主动进行呆账核销带来巨大心理压力，进而严重影响银行对其债权状态的准确判定，进而影响参与僵尸企业处置方案制定的热情与效率，最终迟滞僵尸企业的总体处置进程。其次，税款征收问题。由于僵尸企业拖欠税款，因而无法从税务机关依法取得清税证明，这也是制约其办理法定登记注销程序进而彻底退出市场的一大障碍。因为根据现行 《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》第 15 条规定，破产企业办理注销手续必须首先进行税务注销登记，而根据第 16 条规定，注销登记则必须补交税款与滞纳金等等，而实践中一些地方税务部门经常以此为由拒绝为破产企业办理税务注销登记手续，这无疑也将严重影响僵尸企业的退出效率。最后，工商登记注销问题。现行工商登记注销制度要求破产企业必须出局清税证明，才能够办理注销手续，而对于进入破产清算程序的僵尸企业而言往往所欠税额巨大，难以办理清税证明，进而难以顺利办理注销程序。

　　﹙四﹚行政执法与司法协调联动机制的不足

　　政府部门在处理僵尸企业的进程中发挥着重要作用，是高效推进僵尸企业司法治理的重要保障，不可缺位。但是“在企业破产程序中，一直存在相关司法机关、政府部门与法院在破产工作中的协调困难问题，长期未能得到有效解决。”这也是制约僵尸企业治理法治化进程顺利推进的一大瓶颈性因素，因此，必须建立国资、财政、税务、工商、国土、环保、金融以 及民政部门与法院司法审判工作的协调联动机制，统筹布局，只有这样才能对兼并重组、资金垫付、税收减免、土地处置、银行债权以及职工安置等相关配套性工作进行及时妥善的处理，才能更加有效地促进相关企业的兼并重组与破产重整程序的进行，为僵尸企业破产司法处置程序的有效进行提供机制性保障。