人民法院服务保障经济发展新常态的实践进路

　　作者简介：

　　吴同国，现任梁山县人民法院民二庭庭长。

　　齐崇刚，现任梁山县人民法院研究室副主任。

　　孟庆华，现任梁山县人民法院民二庭副庭长。

　　本论文荣获第二届山东破产法论坛优秀论文二等奖。

　　当前，我国经济发展进入新常态，人民法院在适应新常态、服务新常态、保障新常态等方面面临考验。“理念通常应该体现为具体的制度，在这种制度的实际运作中贯彻始终，并能够得到验证”①。破产案件审理过程中相伴而生的群众上访、缠访、甚至突发性群体性事件，恰恰需要服务发展、保障发展的理念和思维。破产案件维稳机制作为一种制度，恰可以在此验证，在服务发展、保障发展的指引下，破产案件的随附问题并非不可化解，一贯的难题也有迎刃之锋。本文以人民法院企业破产案件维稳机制构建切入，对人民法院服务保障发展新常态的实践路径作一初步探析。

　　关键词：破产案件、服务保障、维稳机制

　　一、回望与追寻——破产案件的现状初瞰

　　（一）基本现状

　　2000年以来，梁山法院先后受理了企业申请破产案件十余件。近年来，政策性破产案件已经慢慢淡出，而理智的破产案件趋于走向正轨。企业一旦破产，不仅对其本身影响巨大，对其所属区域经济的发展和社会的稳定都会带来不可估量的影响。企业破产涉及到方方面面的问题，如企业债权的追偿，破产财产的处置，债权数额的确认，职工的安置，与政府有关部门的协调，及相关政策适用等，涉及的当事人多，法律关系复杂，利益各方争议大，群体性、对抗性矛盾突出，因此如何在能动司法背景下规范破产程序，化解各方矛盾，保证大局稳定，是审理企业破产案件的关键所在，而探索一套相对成熟稳定的破产案件维稳机制乃是当下破产法领域无可回避的问题。

　　（二）典型问题

　　1.群众切身利益涉及面广难以补偿

　　由于受市场经济的影响，经济利益、物质利益成为生产、生活的基础驱动力，人们更重视和追求与自己密切相关的实际利益，功利主义价值取向凸显，从而使经济利益、物质利益的冲突，成为引发矛盾纠纷的核心内容。诸如近年来比较突出的的涉及医保、住房、拆迁等问题，大都是由经济利益或物质利益引发的矛盾纠纷，而这些矛盾纠纷的发生又具有一定的合理性，极易引起社会公众的同情，但在利益补偿方面又难以解决，因此化解矛盾纠纷的难度较大。

　　2.职工安置问题事关民生难以周全

　　在劳动保障和再就业机制不尽完善的现实环境下，企业一旦破产，下岗职工感到以后生活无望，在安置问题上期望值过高。同一地区破产企业之间下岗职工安置费标准不一，致使有的企业职工安置问题上出现了小闹小解决，大闹大解决，不闹不解决的怪现象，因上访者往往有利可图，职工存有攀比心理，为争取更多的经济利益而上访不止。

　　3.群体性矛盾煽动性强难以沟通

　　由于受经济结构调整和政策因素的影响，矛盾涉及的对象存在于不同利益群体之间，一旦在利益上发生矛盾，就不仅仅是个体性矛盾，而是群体性矛盾，只要有人挑头，马上就群起响应。如涉及养老、医疗、土地承包、拆迁安置等问题。所涉及的问题往往带有普遍性，涉及到一个单位大部分职工或多数群众的切身利益，极易在一些人的组织串联或煽动下，酿成群体性事件。

　　4.对抗性矛盾易被激化难以平息。

　　在个人利益驱使下，随着相互之间利益差距的扩大，同一单位同一情形的人在现实生活中的处境大不相同。冲突一旦发生，若得不到及时妥当处理时，容易向对抗性矛盾转化，造成公开冲突，甚至是集体上访或发生殴斗等群体性暴力冲突，更有甚者发生自残等行为转化为刑事案件。 

　　二、解读与探析——典型问题的症结根源

　　（一）固有理念困顿

　　司法理念作为一种哲学属于一种实践理性，其在司法中的价值是：首先，司法制度在设计中应该有系统成熟的理念作为基础。理论准备不足会导致立法的矛盾、混乱和缺乏可操作性；也会带来法律和制度的不稳定性。其次理念的匮乏会导致信仰的危机，从对司法的迷信到幻灭，会导致司法制度没有灵魂，没有精神。破产法立法之初至今，仍然不可回避的存在这样一个理念上不可逾越的现实困顿——缺乏一个相对同一且成熟的思考和共识。“在一个社会的所有法律工作中，审判人员的选用最重要”②，培养破案案件的审判人员则是一个漫长的过程。因而，在面对现实中遇到的有关破产案件过程中出现的种种敏感多发易引起社会矛盾或上访缠访事件时，审判人员的素质和理念往往束手无策，不知如何“釜底抽薪”。

    （二）程序运作存隙

    程序正义是实体正义最好的展现，然而，基于破产案件审理周期长，涉及面繁杂等特点，现实中不可避免的存在在立案审查、裁定宣告、清产核资、审计评估、资产处置、分配方案、职工安置、破产终结等方面的裁定、通知不尽完备之处。同时，由于管理人本身所具有的较大的自由度和随意性，其在接受债权人会议和债权人委员会的监督上难有实效，而又由于管理人自身身兼多职，事务繁杂的特点，其在勤勉尽责，忠实履行其清算职责、注意义务上缺少行之有效的监督。

　　（三）债权清收不全

    大部分企业宣告破产前，均有一大批债权没有及时收回，破产后，管理人接管了债权，但由于大部份债权形成时间久远，有的超过了诉讼时效，有的因保管不善丢失了主要证据，有的债务人下落不明，有的债务人也已破产，且管理人无论从财力、人力上均难以逐一追要，使企业一部份债权无法追回。有的债务人预料到企业即将破产，为了逃避债务，事先与他人恶意串通，虚构实际上并不存在的债务，或者承认不真实的债务，使多数债权人的合法权益受到极大的侵害，使债权人本应获得清偿的债权落空或只能获得较少清偿。

    （四）资产处置困难

    资产处置作为破产清算中最敏感、最核心的问题，工作质量的好坏直接影响着债权人及相关当事人合法利益的分配。而破产企业的设备大多数陈旧老化，本身利用价值不大，一些专用设备因技术落后很难找到买主，即使有人愿意购买，所出的价格也是非常低；企业的房屋及用地拍卖后，应依法办理产权变更登记手续，而办理这些手续需向国土、建设等相关机构交纳勘验费、评估费、测量费以及土地出让金、契税、交易费等，购买人不愿交纳，破产企业更是不堪重负，使破产企业资产出售后不能及时办理相关产权变更手续；此外，部分企业因土地性质不得拍卖，个别拍卖公司及员工违规操作，一些竞买人恶意串通、人为操纵成交价等，造成破产财产贬值、流失严重。

    （五）权益保护不均

    破产案件一经受理，宣告破产企业破产还债，最紧要的无非债权人债权的清偿和职工安置。破产最后要达到的目的就是以企业现有的财产处置变现、债权的清收，按照《企业破产法》的清偿顺序清偿，首先是企业所欠职工工资和劳动保险费用，最后才是破产债权。如果企业对职工进行工龄买断、劳动保险交到买断工龄之日止，职工今后面临的将是无职业，无生活来源的生活困境，而买断工龄的钱又要企业自己想办法，企业就只有处置破产资产解决，这样就与债权人债权的清偿发生矛盾，债权人受偿比例或减少或为零。两者之间由于受到政府财政资金、安置政策等不确定因素的影响，难以平衡兼顾。另外，部分企业在破产清算过程中职工权益受到损害的现象不同程度地存在：欠发职工工资、欠交养老费、集资款、安置补偿标准及职工与企业签订解除劳动关系协议后社区、街道、村组接纳等一系列问题，无不是职工最为关切的核心问题。

    （六）舆情应对缺失

    债务人进入破产程序后，因涉及债权人、债务人、出资人、企业职工等众多当事人的利益，各方矛盾极为集中和突出，处理不当，极易引发群体性、突发性事件，影响社会稳定。其中，对于职工欠薪和就业问题突出、债权人矛盾激化、债务人弃企逃债等敏感破产案件，疏导化解不及时，极易产生哄抢企业财产、职工集体上访等情况。将不稳定因素消除在萌芽状态不失为未雨绸缪的大好举措，然而，由于破产案件涉及部门多、利益关系复杂、系统科学的预警机制并未全面建立，这也在一定程度上导致群体性、突发性事件一旦出现，往往陷入现场混杂、难于应对的被动局面。

    （七）联动沟通匮乏

    破产案件的审理是一项复杂民生工程，涉及到债权人个人、职工群体、政府稳定，稍有不慎就有可能导致大规模群体事件的发生。然而，由于日常工作各有分工，基本事务比较繁忙，法院与破产案件相关部门的之间的交流却相对较少；同时，群众的心声除债权人会议外，很难有其他正轨渠道可以倾诉和反映，这也一定程度上，使得群众的利益诉求难以得到反馈，相关预案及方案的制定可能存在盲区，群众由此产生的不良情绪难以疏导和排解。

　　三、理念与定位——服务保障发展与破产维稳机制完善

    （一）司法服务保障功能的功能定位与价值取舍

    1.功能定位

    服务和保障功能是现代司法的基本特征和运作规律。同时,我国社会主义的性质和所处的特殊的历史阶段都决定人民法院对经济社会发展起到服务和保障功能,这也是时代发展对司法的新要求,更是人民对司法的新期待③。从社会需要看,具有必要性;从时代发展看,具有必然性;从司法权的性质来看,具有本体性;从对司法权的特征来看,具有规律性。它是社会主义法治理念的深化,是新形势下做好人民法院工作的必然选择。坚持服务保障的功能定位,是人民法院的社会主义性质和现阶段的国情所决定的,是时代对司法的新要求,是人民对司法的新期待,是司法权的本质属性以及司法的运作规律所决定的。坚持服务保障发展新常态的理念,不仅是应对当前供给侧经济结构改革和促进保增长、保民生、保稳定目标实现的因应之策,更是对司法规律和特征的再认识,是牢固树立社会主义法治理念,深入践行中央政法工作会议精神应有之义。

    2.价值取舍

　　服务保障功能对破产案件审理的具体要求主要表现为：

　　第一,要积极受理应当受理的案件,以司法解决的方式维护社会秩序和稳定。服务保障发展的理念要求,对于社会上出现的各种纠纷,即使法律没有明确的依据,但是根据争议的性质、依据法律的精神适合或应当由法院受理,或可以通过司法方式解决的,法院应当受理,尽力化解纠纷，积极回应社会需求，永远是人民法院的职责和使命。

　　第二,要积极采取措施,确保当事人在法律面前人人平等,确保当事人各方在诉讼过程中形成对等关系。实践中,当事人的素质高低不一,诉讼能力各不相同,有的请律师,有的没有请律师,导致当事人诉讼地位事实上的不均衡。为了实现公平正义,在审判过程中,法官要充分行使释明权,指导当事人正确行使诉讼权利,特别是要帮助弱势一方在法律上处于对等的地位,平衡当事人的诉讼能力。 

　　第三,要在诉讼程序中发挥主导作用,保证司法的公正高效。为了提高效率,为了尽快实现正义,法官必须主导诉讼程序,不能完全听任当事人左右。如若过分强调当事人主义,弱化法官的主动作用,容易导致裁判公信力不足,产生了不好的社会效果。因此,从国情出发,法官在诉讼程序中要适度发挥主导作用。 

　　第四,要加强法官在调查取证和认证事实方面的作用。近些年来,随着审判方式改革,法院依职权调查取证的权能有所弱化。但是,从审判实践看,我国普遍存在取证难和当事人法律意识淡薄、举证能力欠缺的现实,不利于保护当事人的实体权益。为此,必须注重发挥法官在调查取证和事实认定方面的主动作用,最大限度地实现公平正义。

　　第五,要扩大司法的可接受性,使纠纷得到实质性解决。司法的可接受性不仅包括司法结果的可接受性,而且包括司法过程的可接受性。要实现司法的可接受性,必须充分发挥法官的主观能动作用，一方面尽可能使当事人的诉求和社会的观念与法律的精神实质和正义要求相一致,另一方面要尽可能使司法的行为、程序、裁判尽可能符合当事人和社会的理性要求。这就要求法官灵活运用自由裁量权,使裁判和处理既不违反法律规定,又为当事人和社会普遍接受。 

    （二）维稳机制的路径完善

    1.汲取全新理念

    任何司法都要符合一定的社会目的,都要追求一定的价值取向。合目的性是司法的重要属性,合正义性是司法的基本价值。合目的性即符合司法的目的、法律的目的、社会的目的、人的目的，而司法服务保障发展的价值取向与合目的性趋于一致；合正义性即司法要以维护全社会的公平正义为目的、司法所服务的目的必须是正义的、司法职能的发挥和司法行为及裁判必须符合正义的要求，而实质性保护好破产案件主体的合法权益是司法正义性所追求的应然目标。破产维稳机制的建立和维护亟需在理念上切实做到司法的合目的性和合正义性，从制度上对可能出现的情形予以先见性的预测和防范。

    2.规范程序运作

    “以规则为指向有助于限制法律制度的责任”④,规范程序运作旨在完善确立处理破产案件的系列规则和程序。一要坚持“阳光司法”运作理念。“阳光司法”就要规范程序运作，在破产案件审理中一要根据破产案件的时间节点，把好立案审查关、裁定宣告关、清产核资关、审计评估关、资产处置关、分配方案关、职工安置关、破产终结关。二要强化对破产管理人的监督：（1）完善监督机制，设立监督人制度。首先，管理人应接受债权人会议和债权人委员会的监督，列席债权人会议，向债权人报告职务执行情况，并回答相关询问。其次，可考虑设立专职监督人，应允许债权人会议得选任一人或数人，代表债权人监督破产程序的进行。（2）完善破产管理人的法律责任制度。管理人应当勤勉尽责，忠实履行其清算职责，如破产管理人违反善良管理人的注意义务，给破产企业财产或债权人造成损害的，应当承担法律责任。

    3.厘清债权申报

    管理人对债权不但需要形式审查，还需对债权人申报的债权进行初步的实质性审查。对于如何判断申报的债权能否作为破产债权，《企业破产法》没有明确的规定，参照最高人民法院《关于审理企业破产案件若干问题的规定》第六十一条规定，不能作为破产债权的债权主要包括以下几种：1、尚未执行的滞纳金、罚款、罚金。2、超过诉讼时效、申请强制执行期限的债权。3、破产费用和共益费用。4、非法活动产生的债权。5、破产程序后发生的债权，除法律有特殊规定的外，不能申报。对于上述不能作为破产债权的债权，债权人向管理人申报的，管理人不予确认。

    4. 竭力清收债权 

    破产企业的债权，涉及破产企业职工和全体债权人的合法权益。由于民营企业生产经营灵活性、随意性较大，财务报表资料、信息不全或账目不清，对企业破产债权的审核、确认，难度较大。在民营企业的财产和投资人的财产存在混同嫌疑的情况下，人民法院就民营企业即有的财产进行分配的基础上，可以责令投资人举证证明个人的财产和企业财产是分离的，如不能证明，则可认为投资人占有了企业财产，并因此不能免除投资人的有限责任；对出资不实、抽逃出资的，要依法追回；对于不当处置公司财产的行为，要依法撤销或者认定无效，并追回有关财产；对于民营企业投资人“弃厂避债”、企业主要财产去向不明的案件，法院可以通过司法程序积极查找线索或向侦查机关提出建议，并充分调动管理人、债权人的积极性，尽可能地发现和追收债务人财产，使债权人利益获得最大化保护。

    5.穷尽资产处置

    破产企业资产处置更需分别对待，对于一般性的企业资产要做到：破产企业的资产，不论价值大小，应统一委托拍卖，随机确定拍卖机构，并在最大范围内公示拍卖事项，合理确定拍卖底价并在拍卖前严格保密，强化对资产评估、审计和拍卖过程的监督，确保资产处置公正、公开、规范，实现资产利用的最大值；对于部分特殊财产，如租赁土地上的不动产处置可以采用捆绑式方式拍卖，通过沟通协调，促使出租人同意与该破产财产的竞买人重新签订租赁合同，保证破产财产的及时处置。

     6.保障合法权益

    对债权人合法权益的保护，首先要充分发挥债权人会议和债权人委员会的职能作用，切实保障债权人对破产程序的参与权；其次，在审理债务人人员下落不明或财产状况不清的破产案件时，要从充分保障债权人合法利益的角度出发，在对债务人的法定代表人、财务管理人员、其他经营管理人员，以及出资人等进行释明，或采取相应罚款、训诫、拘留等强制措施后，债务人仍不向人民法院提交有关材料或者不提交全部材料，影响清算顺利进行的，人民法院就现有财产对已知债权进行公平清偿并裁定终结清算程序后，应当告知债权人可以另行提起诉讼，要求有责任的有限责任公司股东、股份有限公司董事、控股股东，以及实际控制人等清算义务人对债务人的债务承担清偿责任。同时，破产程序所涉及的利益为多方利益，平衡破产程序中的各方利益，可以遵循如下原则：债务人的重整利益，优先于破产程序中的其他利益；破产程序中的团体利益，优先于个人利益；劳动权益，优先于破产程序中的其他利益。 

    7.妥善安置职工

    依法优先保护劳动者权益，是审理破产案件中保证大局稳定的重要前提，是破产法律制度的重要价值取向。为最大限度维护破产企业职工利益，实现企业破产“零震荡”，首先，要求破产案件立案前企业要提前做好职工安置预案，召开职工代表大会对安置预案和破产预案进行表决，表决通过后还需要企业主管部门签署具体意见。其次，企业进入破产程序后，采取先安置后分配内债，或先分配后安置，并实行职工分流、重新就业等职工安置方式的多样化；同时，召开债权人会议时要有债务人的职工和工会代表参加，保障职工对破产程序的参与权。职工对管理人确认的工资等债权有异议的，管理人要认真审查核对，发现错误要及时纠正；因管理人未予纠正，职工据此提起诉讼的，人民法院要严格依法审理，及时作出判决。通过多种措施来实现职工权益保护的机会公平、标准公平、分配公平和起点公平、过程公平、结果公平。

    8.完善预警机制

    良好的预警机制可以让群体性、突发性矛盾消失在萌芽状态，为此就要做好社会舆情的监控工作，对目前尚未出现但可能会出现的各类突发情况进行分析研判，制定应对预案，并形成一套行之有效、变化有对的风险预警机制、联动机制、资金保障机制等协调机制，超前采取工作措施，努力做到预防在先、发现在早、处置在小，力争把矛盾和问题解决在当地、解决在萌芽状态。在此过程中要坚持两项原则：一是预防为主原则，从源头上预防各种可能引发的矛盾纠纷，经常全面排查隐患，针对可能引发群体性事件的敏感问题和重点人员，做到预防措施在前、化解工作跟进；二是力争主动原则，对早期发现矛盾纠纷苗头，要迅速疏导，及时平息，防止个别问题群体化、简单问题复杂化、经济问题政治化、局部问题扩大化，坚决遏制过激行为，确保辖区社会稳定。

    9.强化横向沟通

    企业破产案件不仅仅是法院的一类案件，更是一项庞大的社会工程，在审理过程中遇到的不少问题是法院一家之力难以解决的，唯有取得方方面面的配合和支持，方能克难制胜。在破产案件审理工作中，人民法院应始终坚持党的领导和服务大局的理念，强化稳定意识、和谐意识、责任意识，通过努力工作和积极协调，加强与工商局、国土资源局、人力资源和社会保障局、经济与信息化产业局、住房和城乡建设局、房地产开发与管理局、国家税务局、地方税务局等部门横向的沟通与配合，促进破产企业现实问题的解决，维护社会安定。

    10.问道基层探索

    企业破产案件的审理与职工、债权人及相关第三人的心声和利益诉求相伴而生。因此，法官要深入到群众中去，通过耐心细致的法律宣传和解释工作，消除对立情绪，争取群众的理解和支持，使职工理解政府及企业，使职工对失去工作、今后生活出路等各方面的问题服从法律规定。惟其如此，才能避免职工因企业破产而上访或不因个别别有用心的人对政府不满而煽动职工闹事，才能帮助广大群众认清改革中出现一些困难的必然性和暂时性，才能引导群众自觉与党和政府保持同一高度，更好的做好稳定工作，促进社会和谐、稳定。

　　四、结语

    人民法院服务保障经济发展新常态的路径探索和完善，是当前人民法院履职尽责的重要方向，而维护破产企业所涉主体的合法权益并依法构建和谐有序的企业退市机制，是一个熟悉得不能再熟悉得棘手问题，其所涉制度需要艰难蜕变。美国学者施瓦茨曾说：“法律并不是一切完美之物的真实体现。它总是带着缺陷和瑕疵……然而，尽善尽美并不一定是评价某种制度的恰当尺寸。”⑤破产案件维稳机制的功能架构与完善亦是如此，当前，由于立法上的不尽完善、理论研究上的相对匮乏，维稳机制的制度框架和理论支撑尚还有限。只有在实体法律与程序规则同步完善的框架下，维稳机制才能积极回应社会对其多元化价值融合、市场利益分化弥合、社会组织间沟通联络等功能性需求。⑥值得期待的是，在防范、化解特定时期破产案件审理过程中出现的各类社会风险及典型问题方面，维稳机制以其基于审判和社会的双重优势，而显现出的服务和保障功能，正日益凸显其制度设定的必然之势。

　　注释：

　　①范愉：《司法理念漫谈》，载中国民商法律网，2016年4月8日访问。

　　②[美]H.W.埃尔曼：《比较法律文化》，贺卫方等译，三联书店1990年版，第133页。

　　③谭世贵：《司法改革的理论探索》，法律出版社，2003年9月第一版。

　　④[美]诺内特、塞尔兹尼克：《转变中的法律和社会：迈向回应型法》，张志铭译，中国政法大学出版社2004年版，第68-69页。

　　⑤[美]伯纳德·施瓦茨著、王军译：《美国法律史》，中国政法大学出版社出版，1990年版，第1页。

　　⑥王陈岑：《让法槌在法庭之外敲出和谐之音——能动司法语境下司法建议制度完善之探讨》载金华中院网，2016年4月8日访问。