威海经区法院清理“僵尸企业”的探索、创新和思考

　　作者简介：

　　许良芳，威海经济技术开发区人民法院民二庭庭长。

　　本论文荣获第二届山东破产法论坛优秀论文二等奖。

　　十八届五中全会以来，中央高度重视“僵尸企业”处置问题，提出了资产重组、产权转让、关闭破产的处置“僵尸企业”的主要路径，明确了“重组救活为主、破产退出为辅”的处置“僵尸企业”的基本原则。山东省积极推行供给侧改革，对严重过剩行业进行“壮士断腕”式的去产能，同时大力扶持工业转型升级和创新驱动。最高人民法院提出：以“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”五大任务为目标，依法积极开展破产案件审理，充分发挥破产审判职能，努力营造市场化破产的良好司法环境，切实推动破产审判工作常态化、规范化、法治化。威海经济技术开发区法院的破产审判工作围绕这一思路，不断探索、创新。

　　一、威海经区法院审理破产案件的特点

　　（一）审理破产案件的数量逐年增长，2016年已呈大幅增长态势

　　当前，我国经济发展进入新常态，既面临大有作为的重要战略机遇，也面临诸多矛盾叠加、风险隐患增多的严峻挑战，经济下行压力加大。威海经济技术开发区出现了许多非公有制企业因资金链断裂而选择民间高利贷饮鸩止渴导致资不抵债，部分企业弃企跑路。这些企业实际上已经成为“僵尸企业”。

　　据统计，经区法院自2010年建院以来，共受理破产案件16件，其中，2011年受理1件，2012年受理3件，2013年受理1件，2014年受理2件，2015年受理3件，2016年1-4月份受理6件；受理的破产案件中，清算案件7件，重整案件9件，年均立案3件。目前，已审结案件3件，其中，重整案件2件，清算案件1件。受理的16件破产案件涉及资产总额达28亿元，负债总额近44亿元，职工人数达5000人。相对于威海其他基层法院，经区法院破产案件数量较多，呈现逐年增长的态势，2016年1-4月份已受理6件，根据经区法院辖区经济状况，预计今年下半年破产案件数量会大幅度增长。详见表1、图1：

　　表1:2010-2016.4经区法院受理及审结破产案件情况

　　图1:2010-2016.4经区法院受理破产案件趋势图

　　（二）贯彻多兼并重组，少破产清算理念，拯救企业，公平清偿

　　在受理的破产案件中，重整案件比重大，共9件，占破产案件的60%，普遍高于威海其他法院，这是经区法院破产案件的一个显著特点。自2012年受理重整案件3件以来，经区法院每年至少要受理1件重整案件，仅2016年第一季度就受理重整案件达4件。在受理的9件重整案件中，已重整成功2件 。

　　与破产清算程序相比，重整程序更能发挥救助功能。因为“僵尸企业”虽丧失盈利能力或清偿能力，但仍具有运营价值，对这类企业，积极适用重整、和解程序，可以帮助企业改善经营、更新营业，从而消除僵尸症状，实现良性发展。尤其是在经济下行，“转方式”、“调结构”的改革攻坚阶段，经区法院成功重整经验能促使大量的“僵尸企业”选择走向重整程序挽救的道路，预计今后重整案件会大幅度攀升。详见图2:

　　图2:2010-2016.4经区法院申请破产清算与申请破产重整趋势图

　　（三）破产企业类型多样化，私营企业比例较高

　　在受理的16件破产案件中，集体企业1件，外商独资企业2件，中外合资企业1件，民办学校1件，其余11件均为有限责任公司和股份有限责任公司。就破产案件的企业类型而言，除船舶、机械、药品、医疗器械等常规制造业外，还有房地产、装饰、进出口贸易、酒店等企业。详见图3:

　　图3:2010-2016.4经区法院破产企业类型占比图

　　二、清理“僵尸企业”的探索与创新

　　最高人民法院审判委员会专职委员杜万华指出，要依法开展破产案件审理，充分发挥预防和救治两大功能来解决“僵尸企业”有关问题。对此，经区法院在破产审判工作中不断探索创新，成效显著。

　　（一）构筑一把手工程平台，高效推进破产重整事务

　　近年来，随着破产工作重要性的日益凸显，经区法院领导首先从思想上高度重视，将破产案件的审理作为经区法院工作的重中之重。但是，由于经区法院成立较晚，案多人少现象比较突出，现有在编干警仅31人，审判力量严重不足，面对如此现实困境，如何高效有序地推进破产审判工作，成为法院领导亟须解决的新课题。经区法院党组研究决定，将破产审判工作提升到一把手亲自抓的工作高度。只要是重整案件和案情复杂、涉及社会稳定和经济秩序等影响较大且政府关注的清算案件，就由院长亲自带队，构筑由法院院长、分管院长、民庭庭长、审判员四人组成的工作平台，深度参与破产案件审理工作。主要包括：讨论分析案情、调度各类资源、协调政府各部门配合、监督、指导管理人开展工作等。受理的16起破产案件中，被列于一把手工程的破产清算案件3件，破产重整案件9件，包括百圣源三关联企业、三进船业三关联企业、鸿宇医疗四关联企业、爱威药业的破产重整案、正土房地产清算案等。三进船业破产重整案在院长有力的领导下，仅用了一年零四个月就重整成功，爱威药业破产重整案仅用了十一个月就重整成功，凸显了一把手工程平台的快捷高效作用。

　　（二）创建现场办公机制，应对各项突发事务，优先保障职工权益，维护企业稳定

　　为了应对因破产震荡带来矛盾激化的各种不稳定问题，提高工作效率，在重大破产重整案件受理的初期，经区法院都会在第一时间组建破产工作组到企业现场办公。破产工作组由法院组、经区管委破产重整领导小组和破产管理人组成，其中，法院组的人员由法院院长、分管院长、民庭庭长、审判员四人组成。百圣源三关联企业破产重整受理后，破产工作组进入重整企业现场办公长达六个月，三进船业三关联企业破产重整案进场办公四个月，对案件审理中的职工稳定、金融风险、恢复生产资金等各种风险隐患问题研究沟通，形成各种行之有效的工作机制：以法制局为主创立了每日风险隐患通报制、以公安局为主建立了每日巡逻安保通报制、以人社局为主建立了职工权益问题答疑沟通制等。采取创建破产企业重整网站、QQ群形式，大力宣讲破产法律制度，掌控舆论主导权，第一时间披露相关信息，最大限度稳定债权人和职工情绪，防止出现大规模群体事件。

　　将职工权益保障问题及职工分流再就业问题作为头等大事先予解决。①畅通职工诉求渠道，制定优先解决职工问题预案。破产工作组坚持一线办公，根据管理人统计的职工债权情况，协调经区管委相关部门，召开职工大会，向广大职工通报职工债权审查的情况，职工分流政策、工资及保险的清缴程序和时间表，解答职工相关疑问，逐人摸清职工利益诉求，及时公示职工债权信息和分流安置方案。经过通畅、及时的沟通，消除职工的误解，稳定了他们的情绪；②兑现职工合法债权。坚持司法公开的原则，及时将管理人统计的各类职工债权在公司的厂区、办公室张榜公布。按照法律框架内“就高不就低”原则，依托管委筹措资金，先行解决职工反应强烈的工资、社会保险、经济补偿等合法权益。百圣源三关联企业重整案，仅用两个月的时间，协调管委筹措资金8400多万元用于解决了百圣源1300多人的拖欠工资、社会保险和经济补偿金及10000人的职工集资款。三进船业三关联企业重整案仅用三个月协调管委筹措资金8800万元，解决了2900名在职及退休职工的工资、社会保险和经济补偿金。③做好职工分流安置。举行专场招聘会，帮助解决分流职工就业问题。三进船业分三批次分流安置在职职工1970人，保留了30名技术骨干配合开展招商和破产重整的事宜，百圣源分流安置职工1100多人，仅留用技术骨干200人。

　　职工权益及时妥善的解决，为重整案件顺利推进打下了坚实的基础，同时也为社会的稳定扫除了障碍。

　　（三）创新管理人指定机制，明确管理人职责

　　1、制定管理人指定细则和管理人分级管理办法

　　为了公平高效的审理破产案件，规范管理人工作及确定管理人报酬，明确管理人职责，根据《中华人民共和国企业破产法》及相关规定，结合经区法院审理破产案件的实践，制定了经区法院《关于审理破产案件指定管理人、确定管理人报酬及管理人职责的规定》（简称《规定》）和《破产案件管理人分级管理的办法》（简称《办法》），通过《规定》共四章二十四条细化了管理人如何指定、明确了管理人的职责分工、确定管理人报酬收取的方法等，通过《办法》共十三条对管理人进行分级管理。在管理人名册中，根据其履职情况、职业能力、工作绩效、勤勉程度等因素，对管理人进行一级、二级投票评定，并规定了晋级和降级制度。通过两份规范性文件，规范了管理人的职责，提升了管理人的水平，为法院破产案件的高效、高质量审理打下了良好的基础。

　　2、启用复合型管理人提高破产案件效率

　　打破过去传统的只选定一家社会中介机构的单一管理人的选定办法。复杂程度较高的破产案件，经过严格地考察、考核和筛选，指定一家会计师事务所和一家律师事务所组成复合型管理人。法院明确划分了其工作范围和工作职责，律所主要负责债权确认、重整草案制定等法律事务工作，会计所主要负责账目审计、资产评估等会计领域的工作，其它重整事务工作由双方共同配合完成。该管理方式有利于重整事务中债权确认的法律事务工作和账目审计、资产评估工作同时进行，提高了工作效率，节省中介机构费用，并形成竞争效果，充分发挥管理人的工作积极性和主动性。

　　建立与管理人联系的链条机制，定期召开管理人调度会，听取其阶段性工作汇报，并对下一阶段工作做出安排；定期召开研讨会，对其在履行职责过程中遇到的困难及其法律问题共同讨论研究决定；定期召开风险评估会议，对职工及债权人上访等不稳定因素进行预测并制定预案。

　　正是在管理人制度上的创新，使得法院能放手将具体事务全部交由管理人办理，而将主要精力都投入在案件的关键节点问题上，对管理人的工作进行监督、指导。此举极大地调动了管理人的工作热情和主观能动性，收到了非常显著的效果。

　　（四）扎实推进关联企业合并重整，提高偿债比例

　　重整案中关联企业重整较多，经区法院受理的9件重整案中，有8件为关联企业合并重整，已重整成功的三进船业破产重整案件就是将关联企业三进泰克、三进配件与三进船业合并重整，即将结案的百圣源破产重整案也是将其关联企业东维数控、三源房产与百圣源合并重整，刚立案的鸿宇医疗四企业也应是高度混同企业。详见图4：

　　图4:2010-2016.4申请破产重整中关联企业合并重整案件情况

　　工作中，我们注重依法审查破产企业的关联企业，只要存在高度混同、事实确凿、证据充分，就会依法裁定合并重整。实践证明合并重整可以公平、高效地清理资产、清偿债务，提高重整效率，降低诉讼成本，更好地维护关联企业全体债权人的合法权益。法院裁定三进船业三关联企业的实体性破产重整，增加三进船业债权人受偿资产5000万元，提高了债权清偿比例，维护了债权人的利益，为重整后的企业资产重组和运行扫清障碍。

　　（五）强化党委政府领导、支持力度，形成合力，切实提高重整成功效率

　　破产案件的审理是个系统工作，事关经济发展、民生保障、社会稳定，无论是维护职工队伍的稳定，招商引资，还是与金融债权人的沟通等工作，党委政府其固有的公共服务职能决定其在破产审理中有其得天独厚的条件，没有党委政府的支持和配合，在现有的法制环境下，法院自身无法完成繁重的破产审判工作，破产重整工作更是难上加难。

　　面对企业破产案件快速增长的严峻形势，经区法院积极向区工委管委汇报，阐明存在问题及困难，得到了区工委管委的高度重视及大力支持。此前，对于像三进船业、百圣源等大型企业的破产重整，区工委管委先期是成立临时破产重整领导小组，组织协调解决破产重整过程中遇到的问题和困难，促进企业破产工作顺利开展。

　　为进一步加强对企业破产工作的开展，经区管委又成立了固定的破产重整工作领导小组，统筹协调企业破产事务。由管委主要负责人担任组长，相关分管副主任为副组长，法院、经发局、财政局等有关部门主要负责人为成员。对领导小组办公室成员进行了职责分工，要求各行业主管部门承担起行业主管责任，各镇街承担起属地管理责任，区政法委牵头做好稳定工作；区公安分局负责维护好企业公共安全和秩序；区社保处负责做好职工保险等有关工作；区财政局和国资办负责提供资金支持等，齐抓共管，形成强大的工作合力。领导小组下设办公室，从政法委、经发局、财政局、审计局、社保处抽调6名人员专责解决破产重整中的问题，经区法院腾出两间办公室为其设立企业破产工作办公室。领导小组办公室的作用主要体现在：

　　1、提前介入，加强协调，做好预案

　　在启动重大破产重整案件程序前，经区法院积极配合市委、管委有关部门，做好破产重整前期调研，充分预估企业破产重整一旦受理可能出现的维稳风险，制定相应的应对预案。三进船业破产重整立案前，通过协调政府相关职能部门提供资金支持，将拖欠的三进船业一百余家外协单位的工程款3000万元进行了清偿，将该款项直接发放到外协单位一千多名职工名下，避免了因三进船业破产重整带来其关联的外协单位职工的大规模上访问题，为破产重整的顺利进行奠定了良好的基础。

　　2、筹措资金解决重整职工保障问题并恢复生产

　　破产企业能否重整成功关键是拖欠职工工资和社会保险的职工权益保障问题和能否恢复生产问题，实质就是一个资金的问题。我们紧紧依靠党委政府筹措资金，解决问题，百圣源之所以能够恢复生产，就是依托经区管委筹措一亿多资金，解决了一千名职工的工资和社会保险的问题，并投入流动资金恢复了生产，尽管暂时未重整成功，但企业一直在有条不紊地生产经营，职工和大量的债权人都情绪平稳；三进船业在法院裁定受理时职工两千多人，拖欠工资及劳保费数额达8400多万元，数额巨大；生产要恢复，仅H4001号在建船舶的续建资金就需上亿元，如何筹措该笔资金，仅靠法院和管理人的努力无法解决，管委破产重整小组大胆决定由管委作为共益债务垫付资金，最后决定由国资公司向三进船业注入资金将近两亿元人民币，其中的一亿元用于解决拖欠职工的工资、社保金、赔偿金等职工债权，一亿元用于投入H4001号在建船舶的续建和销售工作，最终收回资金2.4亿元人民币，为三进船业的后续工作打下坚实基础。

　　3、政府积极参与招商引资，力促重整成功

　　重整企业能否重整成功还有一个关键因素就是重整方的问题。寻找重整方是一个艰难的选题，仅靠法院和管理人力量严重不足，政府党委的工作职能（其下属部门有招商机构—招商局）决定其有招商引资方面的得天独厚的条件和优势，政府的作用又一次凸显出来。三进船业重整招商引资就是如此，在国际造船业不景气的大环境下、三进船业负债比例如此高的前提下，要找到投资方谈何容易，经区管委领导组成一支精干部队南下北上寻找投资伙伴，最终在威海市政府支持和牵线搭桥下找到浙江的造船企业浙江舟基集团，经区管委立即抓住机遇带领商务局、法院领导、管理人南下，先后考察六次，经过多次合作谈判，最终小可控股公司与三进船业管理人签订了合作框架协议，威海三进船业重整才得以成功。爱威药业重整案是在经区管委的支持下引进湖北邦泰健康教育产业投资有限公司最终重整成功。

　　党委政府的理解和支持，在前期风险处置、为企业提供政策帮扶、引进战略投资人、下岗人员安置等重要环节上，起到了不可替代的积极作用，是法院能成功处理破产案件的重要保障。

　　三、处置“僵尸企业”的再思考

　　（一）处置“僵尸企业”工作中存在的问题

　　随着破产案件的日益增多，法院审理过程中的问题和难题逐步凸显：

　　1、审判机构不健全，审判力量严重不足

　　无专门破产审判庭，尽管有破产合议庭，但破产合议庭法官平时的主要工作是审理普通民商事案件，破产案件事实上变成一名法官审理，该法官同时还要审理大量的民商事案件，破产审判工作受到普通民商事案件的严重挤压，导致破产审判力量严重不足，审判压力大，严重影响破产案件的质量与效率。

　　破产法官的业务素质不全面，破产案件审理既需要丰富的民商事法律知识，更需要协调沟通能力和丰富的社会阅历经验，现有体制下能胜任破产案件审理的法官少而又少，严重制约了破产案件的审理。

　　未能建立单独的破产案件考核机制。破产案件周期长、社会关系、法律关系均复杂，需协调政府、各地法院、房管土地、税务、工商等多部门配合，是个系统工程，结案需一年到三四年的时间方能完成，但将其与其他民商事案件同样进行业绩考核，显然严重显失公平，影响破产法官的办案积极性。

　　2、管理人整体水平亟待提高

　　破产管理人队伍素质水平参差不齐，破产审判工作核心工作是破产企业的财产接管、企业的持续经营、债权人债权的申报、债务人资产的追收、重整的招商引资、重整草案的制定、破产财产的变现和分配、职工和债权人队伍的稳定的等工作，而现有的管理人队伍对破产重整工作很难驾驭，其不懂经营，破产重整企业持续经营是难题；其队伍势力单薄，其缺少应有的商业头脑和资金运作能力，重整的招商引资是难题；其队伍的年轻沟通协调能力不足，维护职工和债权人稳定是难题。这些因素制约着破产案件的审理质量与效率。

　　3、缺少破产案件审理的相关配套救助机制

　　尚未设立破产专项基金，破产费用完全来源于破产企业自有资金和对破产企业资产的处置，导致无产可破案件管理人的报酬和职工权益保障无法实现，不利于管理人开展工作，也会因职工债权无法实现而导致社会的不稳定因素。

　　4、新类型的破产案件增加，审理难度大

　　房地产企业、大型造船业及其关联公司合并破产等新类型案件明显增加，这些案件的特点是债权人数量众多、法律关系复杂、经营混乱，存在大量私贷公用、交叉担保、高利贷，存在一房二卖、三卖甚至数卖，房屋抵押后又出卖，出卖后又抵押，财产清查、审计难度大。在审理该类案件中缺少法律依据和案例参考，法律适用困难，各地法院法官和管理人又存在对法律不同的理解与争议，给审理工作带来很大的难度。

　　（二）“僵尸企业”处置工作的再思考

　　面对以上问题和困难，司法系统如何在经济新常态下，更好地服务供给侧结构性改革，成为对司法机关的新考验。改革的重点之一是化解过剩产能，当务之急是处置“僵尸企业”：既要坚决淘汰清理，又要平衡各方利益。措施是：

　　1、建立“僵尸企业”案件受理绿色通道，完善破产案件审判工作机制

　　落实从“审慎受理”向“依法受理”转变，严格执行《企业破产法》规定的破产案件受理标准，依法受理符合法定条件的企业破产申请，不得随意另设法外门槛。与经区管委破产重整领导小组积极配合，建立破产重整企业精准识别机制，对进入破产程序的“僵尸企业”，按照“分类评估、分别处置”的原则，依法开展破产重整和清算工作。

　　2、积极推进“执转破”工作机制

　　建立执行程序与破产程序有效衔接工作机制，对符合法定破产条件的债务人企业，经有关当事人同意后及时移送破产程序，经区法院已受理“执行转破”类型破产清算案件3件。

　　3、建立专门的破产审判机构，完善考核机制

　　建立专门的破产审判庭或者专门的破产案件合议庭，以加强破产案件的审判力量，加强破产法官的职业素养培训，定期召开理论研讨会和经验交流会，便于统一裁判标准与尺度，并全方位的提高法官业务素质和能力。同时建立科学完善的破产法官考核机制，提高破产法官的办案积极性，促进威海地区破产审理事业的发展和进步。

　　4、设立破产审判专项基金，完善破产审判配套机制

　　目前国家发展改革委、工信部与国务院国资委正在就僵尸企业处置问题开展深入调研和讨论制定相关政策举措，预计将会尽快出台政策文件，建立健全处置机制，并为顺利推进僵尸企业处置设立专项基金。法院也应顺势而为，联合政府设立破产审判专项基金，基金的来源有两种途径，一部份来自政府财政拨款，另一部分从已经结案的标的额较大的破产案件管理人报酬中按比例提取部分资金。破产审判专项基金由财政部门专户管理，专款专用，用以解决无产可破企业的职工安置、管理人报酬，以维护社会稳定，调动管理人对于无产可破案件的工作积极性。目前，经区法院正在与经区管委积极切磋设立破产专项基金账户。

　　5、培育成熟的破产管理人队伍，以市场化导向促进破产管理人工作

　　严格按照我院制定的《办法》《规定》加强对管理人的管理和考核，对业绩较差的管理人予以降级或淘汰，对综合业绩优秀的管理人进行升级，建立起有进有出、有升有降、各级管理人健康流动的动态管理体系，以调动管理人的工作积极性，提高整体工作水平。

　　6、积极推进和建立预重整制度

　　依法破产退出的司法程序繁琐冗长，法院在审理企业破产案件时，从诉讼立案到执行完破产程序，通常需要两三年时间。这一漫长的审理与执行过程，在很大程度上弱化了债权人通过司法渠道申请僵尸企业破产的动机。倡导和建立预重整制度，破解法院破产重整案件的审理压力和提高破产重整案件的审理效率。引导法律关系不复杂的“僵尸企业”先自行预重整，同时引导能力较强的管理人积极参入该类“僵尸企业”的预重整中。

　　在此借用全国律协破产与重组专业委员会主任、北京炜衡律师事务所高级合伙人尹正友律师以往的发言，僵尸企业的清理不但涉及法院，还涉及到其它配套制度的跟进，这些配套制度不是法院一家所能独自解决的。例如，职工债权清偿问题、企业清算后职工档案社会化管理问题、出资人权益调整和企业注销中的工商登记问题、企业资产不足以支付全部欠税的税务减免问题、企业注销后非经营性资产的移交问题、无产可破情况下管理人费用支付问题。期望威海经区法院的做法，能够为运用法治思维和法治方式来完善对僵尸企业的处置，提供有益的经验和借鉴。